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中国古代官僚政治 第五章 官员的选用黜退及弊端
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国家机器在其运转过程中，需要对行政人员不断地更替，老病、劣质的官员需要免退，代之以新的成员。这一切需要在国家机器运转过程中不断地进行。对官僚队伍的这种管理，或可称之为“更新”。官员的更新，主要解决两个问题：第一，是官僚队伍的质量。这里所说的质量包括两方面内容，一是官员的行政能力，即所谓“才”，以及关系到官僚队伍生机的官员的年龄问题；一是官员的禀性操行，即古代所说的“贤”，或称之为“德”。这两方面，关乎国家的统治效能与吏治的好坏。第二，官员的数量。量少，不能满足实际行政需要；量大，则造成官僚机构膨胀，成员冗滥，不仅影响行政效率，而且加重政府财政负担。为解决上述问题，我国古代形成了一系列制度与措施，主要可归结为选任与黜职退休制度。
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中国古代官僚政治 一、官员的选用
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官僚机构在其行政运作的过程中，新成员的不断纳入是一个重要问题，只有不断地“纳新”，才能吐故，以保证官僚队伍的素质、官僚政体的生命力。这一程序，就是官员的选任。
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（一）选举方式
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官员的选举方式繁多，主要不外以下数种：察举征辟、科举、世荫、捐纳、流外入流。
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察举征辟制主要实行于秦汉至隋以前。所谓察举，是指中央的三公九卿、地方的郡守等高级官员，根据他们的考察，把所发现的品德高尚、才能突出的平民或低级官吏推荐给朝廷，授以官职或安排更重要更高级的职位；征辟，是指皇帝或官府之长官，直接聘请人做官，作为自己行政中的辅助者。其中由皇帝征召又称“征”，官府长官请人到衙署任职充任僚属叫“辟”。当时，在职官员荐举人才，是其职责中的重要内容。汉武帝曾明确强调，在位官员如果“不能进贤者，退”，“不举孝、不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”[1]。汉代，中央官员按其职位，规定每年应荐举的名额。三公，举茂才各一人，廉吏各二人；光禄，岁举茂才四行各一人，察廉吏三人；中二千石岁察廉吏各一人；廷尉、大司农各二人；将兵将军岁察廉吏各二人；监察御史、司隶、州牧岁举茂才各一人[2]。地方上，按郡国人数的多少决定荐举孝廉的名额，二十万人口的，每年举一人；四十万者举二人；六十万举三人，以此递进。不满二十万的，两年推举一人；不满十万人的，三年举一人[3]。有时，皇帝还责成派往地方的钦差借督察政务之便，察举人才。如汉宣帝元康四年（前62）遣朝官十二人巡行天下，观览风俗，察吏治得失，另一项重要任务，便是“举茂才异伦之士”[4]。被察举者，经考核后授以相应官职；被征辟者，一般是直接授职。在察举制中，官员察举的重要依据之一，是所谓的“乡闾评议”，即乡间的名士清议对本乡有声望人物的褒贬臧否。曹魏之时，值丧乱之后，士人流移，为保证这种方法的实行并把它进一步制度化，实行九品中正制，由朝廷任命大中正官到各州主持品评，其下各郡也各设由本地人充任的中正官，负责本地士人之品评。中正官根据本乡人对人物品德、才能的议论，再参酌其家世，将可荐者定为九个品级上报，中央据此授以相应的官职。九品中正制是在当时的社会条件下，对汉代察举制的一种发展，主要实行于魏晋南北朝时期。
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科举制。科举制是隋唐以后至清末所实行的选官方法，它在我国封建社会的选举制中占有相当重要的地位，不仅实行的时间长，而且是当时尤其是宋以后官僚队伍纳新的主要途径。关于科举之制，各种论著多有述及，且本章下节在论述选举法与官员素质的关系时，将涉及这一制度的具体内容，为避免重复，此处不作赘述。科举，是通过分科考试，对取得一定资格如举人、进士等的士人授予官职。
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还有一种考试取仕法，是直接从官学的学生中考取。为此，国家还专门设置培养官僚后备人才的学校，如汉代的太学及以后各代的国子监、清代专门为旗人设置的各种官学等等。国家由这些中央一级的官学学生中考选官员，可称为“学校选官”，不属科举，《明史》所说的“学校起家者可不由科举”[5]，就是这个意思。但史籍中又称“由学校通籍者，亦科目之亚”[6]，鉴于它与科举都属考试选举，故此处与科举制一并叙述。
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世荫。世荫有“门荫”“任子”“荫子”等多种称呼。它是指有功勋和较高官位者，其子弟或其他亲属可受优待而得官。这种任官制由汉至清历朝都实行，它类似于先秦时期的世官制，但不是某一官职的世袭。汉代的“任子”之制，“吏二千石以上，视事满三年，得任同产若子一人为郎”[7]。按照这项规定，凡中央的三公九卿、地方上的大员郡守这些二千石以上的官员，只要工作三年以后，其子或兄弟中的一人便可任为郎官。这是指一般的情况，实际凭借其他资格受荫为官者也不鲜见。而且所荫之人也并不限于一个，如史丹之九男皆以父出任侍中诸曹，汉武帝时期的宰相汲黯，其弟和子皆受荫为官。唐代，凡是正一品至从五品官及国公，子孙便可凭门荫入仕，其中职事官二品以上，散官一品，中书门下三品、六部尚书及功臣食封者，可荫子孙二人，其余荫一人。明初门荫范围较广，文官自正一品至正七品皆可荫及后世，后来限定为在京官员三品以上，而且经考绩政绩显著者，方可荫子[8]。经皇帝特恩者，不限官品。清代则规定文官在京四品，在外三品，武官二品以上，可送一子入官学读书，学习期满考授职务，优者引见录用，根据父辈的官品授职，其中一品官的荫生可补用中央部院衙门的员外郎或地方上的府同知、知州，二品官的荫生用于中央机关的主事、经历或地方上的通判，三品官的荫生可用为中央各司、寺机关的属员或地方知县[9]。荫官范围之广，荫子数量之多，以宋为最，这一点，我们在下文还要详细谈及。受荫者入仕，一般不直接授以掌理政务的官职，或者先入官学学习，然后考授职务，如清代；或者先授予一些差役性的职务使其在官场中“实习”，然后根据其才、德表现，授以相应的官职。汉代，一般是授郎官，即皇帝身边的侍从官，或者太子身边的洗马、舍人；唐代则先任亲卫、勋卫、翊卫等卫官，或内廷的斋郎、挽郎等祭祀礼仪之职。从总的情况看，以门荫入仕者，在唐代以前授职较高，如汉代的名臣大将军霍光、齐相爰盎以及郡太守翟义等，皆门荫出身；唐代的一百三十五名士族宰相中，以门荫入仕者有二十五名，占20%[10]。宋代以后，由于重视科举出身，荫子授高官者较少，唯清代的满人特殊，由荫子授官洊擢至督抚、尚书、大学士者，又复不少。
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捐纳。捐纳是委婉地表达一种特殊选官方法的概念，直接说就是卖官，又有“赀选”“纳赀”“赀算入官”等多种叫法。捐纳一般是在财政拮据时采取的措施。西汉规定，财产在一定数额以上的人，向政府交纳若干钱、米或奴婢，就可得到应选的资格，即“入财者得补郎”[11]。著名文学家司马相如，就是以捐赀而授为郎官的，其他如廷尉张释之、御史大夫卜式，其入仕之始，也都是走的这一途径。此后东汉、曹魏、唐、宋等朝也都间或实行过。捐纳到明清时期显著发展，主要表现是：一，数量大，如清康熙朝平三藩之乱时，共卖出知县缺五百多；二，次数频繁，乃至发展成为常行之制。明代成化以后，“一遇灾歉，辄行捐例”[12]。清代，捐纳分为暂行、常行两种。暂行是指遇到军需孔亟、集粮赈灾等特殊情况而以官换赀。暂行捐例可捐实官，纳赀后即可补官，或者备选，暂时候缺。捐纳者，京官可授为各部的郎中、员外郎、主事及各司、寺的低级官，地方官可授为道员、知府、知州、知县及府知事、县主簿等官。常行是经常性的制度，纳赀者可捐得监生等资格或虚衔，捐得监生者便有了考职得官的机会[13]。清道光、咸丰以后，捐例大开，中央、地方同时开捐。清末，地方官中捐纳出身者占很大比例，成为当时入仕为官的重要途径之一。
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由流外吏员中选拔。流外吏员，是指在各级衙门中从事一般事务性杂职的国家职员，他们不属于国家正式职官，官员定有品级之后，把他们划入品级流别之外，此处为行文方便，一概称之为流外吏员。隋唐以前，这些人中的廉能者，可通过察举被推荐为官。此后实行考满授官制，即任职一定年限后，经过了规定年限内的几次考核，合格者即可参加吏部铨选，入为流内官。唐代，流外入流之官数量很大，唐高宗年间，每年入流得官者约有一千四百人[14]。元代实行吏员出职制，所有吏员均可依据所在衙门的品级、个人身份及任吏期限等，出职任官。元代，吏是官的主要来源[15]。明代规定，吏员任事九年，经三次考满，就可选为官员。清代选用的条件有所放宽，任吏五年，考满后即取得授官资格。由吏中选官，一般授职不高，且由于升擢重视资格，这些非科举出身的小吏，在仕途的升迁上是不乐观的，如明代“吏员崇者止于七品，多用为掾幕、监当、管库之职，非保荐不得为州郡”[16]。除非有特殊才能和成绩，才可破例，如况钟，以吏员而保举为苏州知府。只有元代特殊，由吏员而入为大员者，占有相当大的比例。
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纵观当时的选官途径，大致是秦汉以后以察举征辟为主，隋唐以后以科举为主，其他如荫子、捐纳、吏员入流等只不过是“旁途”支流，但这几种方式却贯穿于王朝始终，而且其中的某些方式，在某些王朝的选官数量上占有相当大的比例，产生过重大影响（详见后述）。另外，察举征辟制在隋唐以后的科举时代也并未废除，仍占有一定地位，尤其是在王朝建立之初更为明显，当时为保证草创时期国家机器的正常运转，急需组建官僚队伍，因而在选官上常常是多辟途径、不拘一格，尤其注重征召荐举。如唐朝初期，便实行科考、荐举与杂色入流多途并用。明朝初年，朱元璋在开科取士的同时，也数次下“荐贤令”，“征天下贤才至京，授以守、令”，当时“中外大小臣工皆得推举，下至仓、库、司、局诸杂流，亦令举文学才干之士。其被荐而至者，又令转荐。以故山林岩穴、草茅穷居，无不获自达于上，由布衣而登大僚者不可胜数”[17]。清朝初年，满族统治者为建立满族为主体满汉联合的统治体制，大力争取汉族官僚士人的合作，也曾广泛征召起用故明官员与有名望的乡间隐士。大致可以这样说，每一王朝建立之初，政权的“纳新”主要解决的是如何满足行政人员在量上的需求，因而实行多途选举，但这种形势需要只能是暂时的。对官员质量的要求，则是选官制一贯的而且是最基本的内容。因而当政权架构建立起来以后，如何纳入具有较高素质的官员，便成为朝廷非常重视的经常性的工作。
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（二）如何选用较高质量的官员
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官僚队伍的更新，绝不是简单的成员的“进”与“出”的问题，它从多方面影响着行政机制的运行及其效能。纳入较高质量的官员，是更新的首要问题，只有不断地输入素质较高的官员，才能最大限度地发挥官僚机构的效能，促进国家的兴盛；相反，官员素质低劣，必将造成政权的低能，甚至由于品质恶劣的奸佞当权，而造成政乱国衰。司马迁曾说：“安危在出令，存亡在所任。”这位史学家通过对大量历史事实的归纳与分析，把选任官员中的“得人”问题，提高到国家存亡的高度来认识。如何选拔高质量的官员，是古代国家行政中的重要政务。
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在领主制社会中，国家各级权力带有较强的贵族世袭性，其表现便是世卿世禄制的实行。这种制度，排斥与压抑着非贵族才干之士的任用，察举征辟，正是在当时的历史条件下出现的有利于人才选任的措施，并显示出其进步性与重要作用。管仲因鲍叔牙荐举而得展济世之才，成齐桓之霸业；战国时期的史实更证明了这一点，后人对此曾有深刻评论：“七国虎争天下，莫不招致四方游士。然六国所用相，皆其宗族及国人，如齐之田忌、田婴、田文，韩之公仲、公叔，赵之奉阳、平原君，魏王至以太子为相。独秦不然，其始与之谋国以开霸业者，魏人公孙鞅也，其他若楼缓赵人，张仪、魏冉、范雎皆魏人，蔡泽燕人，吕不韦韩人，李斯楚人，皆委国而听之不疑，卒之所以兼天下者，诸人之力也。”[18]迨秦建立统一的中央集权制国家后，广泛招致重用非贵族才干之士的察举征辟制，终于取代世官制，成为当时的主要选官制度，而且在制度上进一步正规化、完善化。朝廷不仅把荐举人才作为在职官员的重要职责，而且为保证被荐举、辟除者的质量，还制定了一系列相应的制度与措施。如汉代在辟除察举四科人才的标准上规定，一为德行高妙、志节清白；二为学通行修，经中博士；三为明习法令，足以决疑，能按章覆问，文中御史；四为刚毅多略，遭事不惑，明足决断，材任三辅县令。而且这四种人都须具有“孝悌廉公”这一最基本的操行条件[19]。为保证所取之人的名与实副，汉代还规定了多种考核措施。策问，是考察被举者才学最常用的方法，具体做法是，先由皇帝提出一些有关国家大政的问题，密封起来，让被荐者抽取回答，最后根据问题的难易程度，回答的情况，评出优劣，授以官职。著名大儒董仲舒，就是在被推举为贤良文学后，以其精彩的《天人三策》的策问回答而博得汉武帝的赏识。汉代还实行一种“试职制”，即“诸官吏初除，皆试守一岁，乃为真”[20]，经一年的试用，果有才干胜任其职，才能转为正式官员，即“真除”。若名不副实，“有非其人，临计过署，不便习官事，书疏不端正，不如诏书，有司奏罪名，并正举者”[21]，要惩处荐举者。
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察举征辟的制度化，彻底打破了世官制下少数贵族世家对高级官职的垄断，大大开拓了选取人才的范围。以宰相一职为例，有学者曾做过统计，西汉一代共任用宰相五十六人，其中布衣出身者有三十三人，占59%；功臣世家富豪出身者十五人，占26.7%；外戚出身的七人，占12.5%；宗族（皇族）出身的一人，占1.8%[22]。由于在人才使用上不拘一格，实行多元选拔，使大批的各类有用之才输入到官僚队伍之中，尤其是汉武帝时期，可谓是人才济济，对强盛的西汉帝国的形成起到了重要作用。《汉书·兒宽传》对此有详细的评论：“是时，汉兴六十余载……上（武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲轮迎枚生，见主父而叹息。群士慕向，异人并出。卜式拔于刍牧，弘羊擢于贾竖，卫青奋于奴仆，日出于降虏，斯亦曩时版筑、饭牛之朋己。汉之得人，于兹为盛。儒雅则公孙弘、董仲舒、兒宽，笃行则石建、石庆，质直则汲黯、卜式，推贤则韩安国、郑当时，定令则赵禹、张汤，文章则司马迁、相如，滑稽则东方朔、枚皋，应对则严助、朱买臣，历数则唐都、洛下闳，协律则李延年，运筹则桑弘羊，奉使则张骞、苏武，将率则卫青、霍去病，受遗则霍光、金日，其余不可胜纪，是以兴造功业，制度遗文，后世莫及。”察举征辟制有过其辉煌的历史，但是在社会发展的过程中，其进步性终于被东汉后期兴起的门阀制度破坏了，辟举大权为官僚豪门所把握，选人唯亲、唯势是举，其间，曹操曾发出唯才是举的呼吁，并付诸实践，曹魏实行九品中正制之初，也曾以中央任命的中正官专门主持人物的品评，一度出现“盖以论人才优劣，非谓世族高卑”的局面。但随着门阀制度的发展，中正官又逐渐为门阀世族所垄断，门第成为评定人物等第的重要内容，上品之人自然为名门士家所霸占，且世代垄断，“据上品者，非公侯之子孙，即当途之昆弟”。这种选官制度，已经严重违背了以德、才为重的原则，大批的寒门、平民子弟贤才被压抑排斥，而阀阅膏粱子弟们，从小即高居显位，“身未离襁褓，业被冠戴”，“上车不落（则）著作郎”，造成了政权机构的严重低能，宗族朋党势力却因此而恶性发展，王朝迭更，内乱不已。这种选官制所“输入”的，已经是对政权机体具有强烈的自我否定的因素，正是在这种情况下，科举制走到了历史的前台。
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与察举征辟制相比，科举制有如下特点：一，它建立了应试入仕者与政权的直接关系，应试者掌握着一定的自主权，自愿报考，而不需官僚举荐，因而也就剥夺了官僚私人把持选举的特权，至少从制度上讲避免了“唯亲、唯势”而不“唯才”的弊端；二，选取录用以考卷成绩为标准，带有一定的客观性与科学性；三，社会成员不论门第出身，只要身家清白、不属贱民，便可报考，打破了门阀世族的垄断，扩大了选才的范围。以上几点，无疑有利于人才的选拔。
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科举制实行之初，尚保留一些荐举制的残余，考生能否被录取，并不完全取决于考场成绩，还要参考其平时水平，当时实行一种“行卷”的做法，即考生把平日的作品献给官员、著名文士，请求“斧正”、指教，希望他们向主考官推荐，以期得到主考官的重视，增加及第的可能性。这种做法在唐代很盛行，而且是公开的，其目的本来是为从多方面考察入试者，避免考场上的偶然性，但行之日久，便又出现请托贿赂、庇亲行私等弊端，到宋代便取消了这一做法。宋代，为了考出士子们的真实成绩，又实行了一系列防止官员徇私的改革措施，如“锁院”，充当主考官者皆临时派任，接到任命后就要马上住进考场——贡院，严禁与外人来往；考卷的“封名”“誊录”，即将答卷上考生的名字弥封，统一编号，并将答卷另行誊录一份，考官们按誊录的答卷评判成绩，最后按号对原名，决定录取者。这些做法，为以后各代所沿用，而且防止作弊的措施愈益完备，如考官回避有亲、族子弟的考场及其试卷评判；士子入场搜身，以防夹带与考试有关的内容；严查请人代考者等等。科举制所以能够选拔出较有才学的士子，还由于它实行多层甄拔的制度。以科举制臻于高度完善的明清时期为例，学子们首先要在本乡进行县、府级的两次考试，合格者参加省级的院试，取中者称为秀才，具有了“生员”的身份，再进入专门为培养科举入仕人才的学校——府、州、县学继续深造。在学的秀才称“诸生”，要接受“岁试”，岁试成绩分六等，低等者受惩罚甚至黜革。诸生乡试考举人，须参加“科试”，科试成绩也分等，考得一、二等者，才可参加省一级的考试——乡试。乡试一般三年举行一次，中者称为举人。秀才考举人，一般情况下录取率仅为百分之一二左右。中举者便取得了做官的资格，举人可经过“拣选”“大挑”，被授予地方学校的学官或知县，但是由于官缺有限，举人积压数量太大，实际上举人得官的希望是很渺茫的，清代中期以后，有的举人等了三四十年，才补得个知县缺。朝廷选官，主要是从更高一级出身的进士中挑取。进士由举人中选拔，凡中举者，于乡试的次年赴京城参加中央一级的考试——会试，中者称贡士，录取率在清代大约为三十分之一[23]。贡士再经过殿试，决定名次，取得不同等级的进士出身，头甲三名状元、榜眼、探花，为赐进士及第；二甲为赐进士出身；三甲为赐同进士出身。头甲三名，状元例授翰林院修撰，榜眼、探花授编修，二、三甲进士再经朝考，选优者入翰林院的庶常馆为庶吉士，继续学习，以备翰林之选。朝考未选中的进士，授以中央的六部主事、内阁中书及地方上的知县等官。明清时期，通过科举途径入仕为官的，大多数须取得进士出身，而得中进士者，又是经过多少次严密的筛选，才从数千数万个学子中精选出一个，正如清末学者梁启超所说：“邑聚千数百童生，擢十数人为生员；省聚万数千生员，而拔百数十人为举人；天下聚数千举人，而拔百数人为进士；复于百数进士，而拔数十人入翰林。”[24]尤其是高级要职的授予，朝廷特别重视从进士中的优秀者，即留翰林院供职者中选用。明代，“非进士不入翰林，非翰林不入内阁，南、北礼部尚书、侍郎及吏部右侍郎，非翰林不任。而庶吉士始进之时，已群目为储相。通计明一代宰辅一百七十余人，由翰林者十（之）九”[25]。清代，翰林院庶常馆中的庶吉士，“三年考试散馆，优者留翰林，为编修、检讨……凡留馆者，迁调异他官。有清一代宰辅，多由此选，其余列卿尹、膺疆寄者，不可胜数”[26]。这主要说的是汉人，满人升任高级文官不一定是翰林出身。在科举制下，尤其是宋代以后，高官要职的铨用，主要来自科举一途，其他非科举出身而以捐纳、吏员入流等“异途”入仕者，一般不在选用之列。
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