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第一，依附于皇权，进行垂直单线式的监察活动。历代御史监察官无不是皇帝的“爪牙”“耳目”“鹰犬”。他们“敢当言地”，“抨按不避近强”[58]，与皇帝保持较直接的依附关系，即是主要凭借。基于这种依附，他们的监察活动多采取垂直单线方式，直接听命于皇帝，并向皇帝个人负责，一般不允许其他大臣，乃至御史台长官过多插手其监察活动。这种做法，无非是更便于皇帝个人对全部监察活动的控驭和操纵。
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第二，监察活动及组织，独立于行政系统之外。秦汉至明清的监察活动及组织，都具有相对独立性。其组织机构多在各级行政系统之外。弹劾不法、审覆案牍等活动，一般不受同级或上级行政长官的干预，甚至也毋须受监察长官的左右。宋元时期，还实行过台官自选[59]，以防宰相暗中掣肘。这样就形成了官僚体系内部行政权力和监察权力的分立。其结果无疑可减少官官相护、监察官听命于行政长官等弊病，有利于监察职能的正常发挥。
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第三，监察官品秩卑，权势重。历代监察官品秩都比较低。西汉除御史大夫为二千石外，侍御史、御史及部州刺史皆为六百石。唐代御史台除大夫三品，中丞五品外，侍御史为从六品，监察御史只有八品。元以后才升至七品。然而，他们执行监察权时，可以不受自身品秩限制，纠察弹劾包括宰执、王公在内的一切官吏。故在朝臣中为人所严惮。不少王朝还有意提高监察官的威严声势。如东汉朝会时，御史中丞、司隶校尉，可与尚书令“专席而坐”，号称“三独坐”。南北朝时，御史中丞更有专道殊遇。除皇太子可与其分道而行外，其余王公大臣均须下马回避。稍有冲撞，中丞有权棒打殴击。中丞上殿，或专配“威仪十人”，前呼后拥，以壮其声威。北齐御史中丞高恭之的官轿被皇帝之姊寿阳公主冲撞，高即行棒打权，令属下打坏了公主的车辇。公主向皇帝哭诉，皇帝不仅不怪高恭之，反而向高赔礼道歉[60]。这种品秩与权势的较大反差，主要是为了激励监察官尽心尽力，忠实履行其监察职责。具体地说，秩卑禄薄，监察官爱惜身家官位等心理负担较小，锐意进取之心较重。而权势显赫，则可以为他们弹劾纠察的畅行无阻，提供便利。
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行政监察对古代官僚政治体制的维系和发展，也是至关重要的。
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首先，监察是实行古代法制，整饬吏治，督促各级官吏恪守纲纪的有力措施。监察官向来有“风宪之司”的称呼。它可以依据国家法律，超乎行政系统之外，督责、纠察各级行政权力的实施全过程。监察官专司纠绳不法，容易揭露官场上较多的阴暗面。又能在皇帝的支持下，对违法乱纪的官吏严惩不贷。这似乎是在缺乏民意机关监督的条件下，对官吏进行的一种比较有效的监控。慑于这种监控，官吏的贪赃枉法和胡作非为，就会稍有顾忌或收敛，吏治败坏也会适当得到控制。一些古代政治家经常把监察职能的正常发挥与吏治清明乃至天下治乱联系在一起，也可以说明监察在整个官僚政治体制中的重要功用。
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其次，行政监察有利于皇帝对官僚机器的有效控制，监察官置身于行政系统之外而直接依附于皇帝。对皇帝而言，监察官是“爪牙”“鹰犬”式的职能部门；而对文武百官，监察官则是权力机关。皇帝通过监察官对各级官府的监察，实行了一种以官制官，以权力制约权力。监察官对行政权力的这种制约，是皇帝对整个官僚机器的垂直控驭所必需。凭借它，皇帝可以经常性地直接了解各级官府的政绩优劣，可以随时惩治危害王朝根本利益的不法官吏，可以调节官僚机器因部分官吏腐败而发生的故障或矛盾。显而易见，行政监察对维护皇帝的集权专制意义重大。
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不可否认，古代行政监察也存在不少局限性。一般来说，监察职能较其他整肃官僚秩序的措施更直接地受皇帝个人因素的影响。监察官权力行使，需要皇帝撑腰，需要“人主保卫”[61]。然而，皇帝昏庸或年幼无知，就无法在监察官纠弹等活动中进行正确的裁决，有时反而会给监察活动和监察官人身造成伤害。此种情况，在历代王朝并非少数。监察官虽然在职司和组织上与行政系统不一，但他们毕竟也是官僚。尤其是隋唐以后，监察官和行政系统的官员同样多系科举出身的士大夫。他们在担任监察官前后，也常身处行政官府之中，因而，不可避免地要与行政系统的官僚发生各种人事联系。兼之，有些朝代监察官的选用或由宰执把持（如唐代）。监察官的活动不仅有徇私匿奸的现象，也有流为朝臣党派互相攻讦工具的情况。就监察职能本身而言，偏重于中央和地方长官过失纠察，忽视胥吏劣迹的检举；纠察官吏职能渐强，劝谏批评皇帝的职能渐弱等不足之处，也经常出现。而且，这一系列局限，都来自君主官僚体制本身，几乎是无法改变的。正是由于上述局限，古代行政监察的功能只是相对的，不可能从根本上消除官僚政治中的弊端和丑恶。
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中国古代官僚政治 三、遣官巡察与肃政惩贪
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（一）以严刑峻法肃政惩贪
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秦王朝建立后，制定了一系列法规，促使帝制官僚的政务活动走向法律化。《云梦睡虎地秦简·为吏之道》首先提出，帝制官僚必须遵守的行为规范“凡为吏之道，必精絜正直，谨慎坚固，审悉毋私，微密籤察，安静毋苛，审当赏罚”。官吏只有做到“严则毋暴，廉而毋刖……悔过勿重，兹下勿陵，敬上勿犯，听问勿塞，审智民能，善度民力”，才能政治清明，秩序井然。《法律问答》等还规定，对“明法律令”和奉公守职的官吏要奖赏钱物或升官晋爵；对违法犯令、失职、治狱不直者，则要给予赔偿、赀盾甲、偿徭戍、夺爵、免职等惩罚，甚至处以徒刑、死刑。对私自挪用府库钱粮的官吏，要按盗窃论罪。对皇帝下达的命书失敬或废置不行的，也要给予撤职、罚作斥侯等惩处[62]。《为吏之道》《法律问答》等有关条文表明，秦统治者已将韩非“明主治吏不治民”的理论付诸实施，并且把治吏纳入了国家法制的轨道。
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汉代在制定官吏职制，严明行政法规方面，沿袭秦制而有所发展。当时规定，官吏审判案件故意放纵的要加重处罚；故意误判“不直”的受罚较轻[63]。官吏受赇枉法和监守自盗，都要处以笞以上刑罚。以恐吓胁迫方式索取贿赂者，处罚又比一般受贿为重。总的看来，在实施上述法规，惩办罪官方面，汉代处理也相当严厉。官吏鞫狱失当，度田不实，河堤失修等，即要受到追究，乃至下狱处死[64]。
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唐代是官吏职制律令高度发展的时期。《唐律》第三篇中有关职制的达五十九条之多。这些律条对官吏违制失职、稽缓公事、贪墨枉法等罪行及处置方式，分门别类，胪列叙述，而且，以疏议形式，详加解释。这表明，唐代治吏法网已相当严密，官吏日常政务乃至言行举止，都要受其约束。例如，官吏贡举不当或考课不实，要处以徒刑。刺史、县令私自出境的，杖一百。分番宿卫不到，逾假不归，任官限满不赴，稽缓制书、官文书及施行有违，上书奏事犯讳，府号官称犯讳等，都要分别处以笞刑或杖刑。还开始区分了官吏犯法的“公罪”“私罪”及惩处方法。值得注意的是，《唐律疏议》把官吏犯赃列入了经济性犯罪的“六赃”之内。在强盗、窃盗、枉法、不枉法、受所监临、坐赃等六赃中有四项，即属官吏犯赃。官吏犯赃在《唐律》中不仅罪名明确，条文翔实，界限清楚，而且根据罪行程度量刑等差有序。此外，还保留了官吏犯罪后，可享受的“请”“减”“赎”“官当”等特权。
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在宋代法律总汇《宋刑统》中，有关官吏行为准则的行政立法，也有了较显著的发展。具体条文包括：惩治失职渎职、官吏经商、举官考课不实、官吏贪赃枉法、监守自盗等。其中多数沿袭唐制，也有部分增添和完善，从而使官吏职制的法网更为严密。“内外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之”[65]。宋廷虽有“不杀士大夫”的惯例，但宋初二帝惩办贪官污吏，也常用重典。如永济县主簿郭颖坐赃一百二十万，弃市。商河县令李瑶受赃被杖杀。其他因贪墨被杀的官吏，不下数十人[66]。显然宋太祖、太宗二帝是将依法惩治贪墨黩货之吏，当作清吏治、责官廉的主要着眼点。
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明代以峻法严刑整饬吏治，主要侧重有二：一是惩治奸党，二是惩办贪污。
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明太祖朱元璋惩于唐宋官僚党争之弊，在《明律》中专门编制了惩治奸党的条款。明确规定：“若有朝官员，交结朋党，紊乱朝政者，皆斩。妻子为奴，财产入官。”与此相关的条款还有，为罪官“巧言谏免”者斩；朝臣与宦官近侍勾结交通，“夤缘作弊”者斩；“大臣专擅选用”及私自除授亲戚官职者斩；官吏上言奉承宰执者斩等等[67]。朱元璋如此严厉地对待官僚中的朋党，主要是防备官僚反叛，防备大臣专权和皇帝大权旁落，维护朱姓家天下“万世一系”。据说，胡惟庸、蓝玉谋反案被杀的四五万人中，许多人就是以“擅权植党”“交通奸党”而获罪的。足见，明初在执行惩治奸党律条中，也是相当残酷的。
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朱元璋严惩官吏贪赃罪，在《大明律》等法律规定中表现比较突出。如《明律》第一次在《职制》篇中专设《受赃》一节，编入“官员受财”“坐赃致罪”等十一条。其他《户律》《课程》《擅造作》等篇中也含有惩治官吏额外多征、冒支钱粮、监守自盗等条款。处罚赃罪的律条不仅数目较唐宋大有增加，而且有关赃罪的科刑规定也极为严厉。按照《大明律》，官吏以羡余钱粮私自弥补别项亏空，就要以监守自盗论罪[68]。监守盗取仓库钱粮等四十两，即判处死刑。此外，朱元璋亲撰的《大诰》等，也是以惩治官吏赃罪为主要内容的特别刑事法规。《大诰》的效用在于以赃罪案例惩戒百官，更在于法外加刑和以“以诰破律”，充当重绳赃吏的法律依据。《明律》规定，凡不枉法赃罪，均不处以死罪，但《大诰》中官吏不枉法赃罪被杀者很多，甚至不惜使用族诛、凌迟、枭首、刖足、挑筋等残酷刑罚。朱元璋还临时以诏令补充若干赃罪处罚办法。或规定，“凡官吏人等犯枉法赃者，不分南北，俱发北方边卫充军”，或下令：“今后犯赃者，不分轻重皆诛之”[69]。朱元璋重绳官吏贪赃还有其理论根据，那就是“吾治乱世，刑不得不重”[70]。在这种理论的指导下，重绳赃官的法律得到了切实的执行。郑州知州康伯太等十二人贪污赈灾钱粮，被处死十一人；进士秦升等一百四十一人视察灾情受贿，被杀一百四十人；户部侍郎郭桓贪污巨额粮食案，被杀被惩办的，达数十万人[71]。朱元璋严惩贪官，还能做到不避亲贵，不徇私情，即使是皇亲国戚贪赃，也严惩不贷。驸马欧阳伦贩私茶，被朱元璋加重科罪而赐死。朱元璋的侄儿、永嘉侯朱亮祖在广东受贿枉法，也被鞭死于朝堂[72]。据《草木子》记载，朱元璋还创造了“剥皮实草”的酷刑，惩戒内外诸官。凡犯赃满六十两的官吏，都要被捕至“皮场庙”剥皮。然后装填稻草，制成皮草袋，置于官府公案旁，杀一儆百，迫使后任官吏“居职惴惴，惟恐不能奉法恤民”。朱元璋惩办官吏贪污之严酷，为历史上所罕见。难怪清人连连发出“过严”“太严”的感慨[73]！
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（二）临时遣官巡察
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临时遣官巡察，主要指朝廷在正常的监察和行政隶属体系以外，临时派遣“钦差”官员，不定期地巡察各地。这种巡察也是整饬吏治的一种补充手段。
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较早的临时遣官巡察有汉宣帝时十二朝臣“循行”和东汉末“八俊”分巡等。前者的使命主要是“存问鳏寡，览观风俗，察吏治得失，举茂材异伦之士”[74]。后者事在汉顺帝朝。当时，天下官吏贪虐，民不聊生。顺帝诏遣周举、杜乔、周栩、冯羡、栾巴、张纲、郭遵、刘班，“分行天下”，“巡行风俗”，凡刺史、郡守有赃罪者，驿奏劾之。“墨绶以下”官吏，有权便宜收捕按治。据说，此次分巡，周举等八人“劾举贪猾，表荐公清”，声势大振，号为“八俊”[75]。
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唐代“钦差”巡按各地曾经是一项制度。贞观年间，唐太宗就派遣大理卿孙伏伽等人分巡各地黜陟州县吏。最后，经皇帝宰相裁定，二十名良吏受提擢，千余名过失官吏被罢黜，甚至受刑罚[76]。
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元代不定期奉使宣抚，是颇有特色的“钦差”巡察。有元一代，朝廷共派遣奉使宣抚五次。主要使命是体察民间疾苦和官吏贪廉。所委使者佩二品印，多为六部尚书、行省参政、廉访使一级的官员。对所察有罪官吏，五品以下或可“就便处决”，四品以上，奏请发落[77]。仅大德七年一次，就罢黜赃罪官吏一万八千余人，审理冤狱五千余件[78]。元末朝政黑暗，至正五年、十七年两次奉使宣抚，在整饬吏治方面成效甚微，而且奉使官员多半与地方贪官污吏同流合污，鱼肉百姓了[79]。
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明代设十三布政使司、按察使司等分治天下。但各朝经常派遣大臣分赴各地黜陟地方守令。如永乐中，三次遣大臣数十人分行天下，“逮治”奸贪官吏。正统、景泰年间，仍有大臣执行类似使命。奉使大臣不仅有权黜陟布政使以下官，就连巡抚重臣，也可奏劾[80]。另外，明代巡按御史也有临时巡察的职能。巡按御史临时由皇帝点差，代天子巡狩，“举劾尤专，大事奏裁，小事立断”[81]。很显然，这是把临时巡察与分道监察结合起来的一种做法。而后，又很大程度影响了清代。清初，一度实行较典型的巡按制，以“察吏安民”，“澄清吏治”[82]。清中后期，巡按制时废时复，成为与十五道监察御史分道监察并存的一种整饬吏治的措施。
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