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1703106357 历代中央和地方官府内都设置了管理公文的专职官吏和负责检覆本司或下属公文的官吏，旨在将公文管理规范化，并形成较有效的公文监督审核机制。朝廷中枢组织——丞相府、尚书台、门下省、中书省、内阁、军机处等，其重要职能之一，就是直接掌管皇帝身旁的奏章检阅和诏旨草拟。有人称它们是中央的公文管理机构[68]，也有几分道理。就各级官府内部而言，长官以下常有某些僚佐吏员掌簿书文牍，如魏晋南北朝的典签，唐宋以降的孔目官、首领官等。专门负责检覆、审核文牍簿书的官吏也不在少数。隋唐门下省给事中是专门审查封驳皇帝诏旨的。元代中书省设检校官，行中书省设检校所和检校官，专掌都省左、右司、六部或行省公事程期、文牍稽失等[69]。明代户部、都察院、布政使司、府所属的照磨所，仍保留检校官[70]。照磨所职司侧重于本衙门的钱谷出纳、营缮等事，其属下的检校官或许主要检覆该衙门钱谷财务方面的案牍。明清时期，给事中分为六科，专门稽查监督六部公事，同时负责注销部院奉旨处分事目和覆察公文稽迟[71]。值得注意的是，汉唐之际以六事、六察为本职的监察官，宋元以降也开始兼管官府文卷的检覆审查了。元代监察御史和肃政廉访使司主要有四项职能：体察、体覆、巡按、照刷[72]。照刷，或称照刷文卷，或称刷卷，其明察寻究公文的意义，不言而喻。体覆，乃是对官府申报事宜的复查核实，大体也是和公文行移有直接联系的。因而，当时监察官的职司又可归纳为纠察官吏和检覆文卷两大类。或许是受元制的影响，明代十三道监察御史仍兼管“在内两京刷卷”[73]。

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1703106359 历代王朝几乎都规定了官府公文运转处理期限和相应的催办制度，以加快公文处理效率。唐代行政法规《唐六典》明确规定，内外百司各类文书的签发和勾检，如事急和送囚徒等，或“随至即付”，或“一日受，二日报”；“不须检覆”的“小事”，五日为限；“须检覆前案及有所勘问”的“中事”，十日为限；“计算大簿账及须咨询”之类的“大事”，二十日为限；“徒以上辨定，须断结”的狱案，三十日为限。若违限稽缓，要治承办官吏之罪[74]。明清时期，也以律令形式规定办理公文的程限。一般小事五日，中事十日，大事二十日。要求必须在限内完成，稽迟者治罪[75]。在实施公文期限和催办制度的过程中，清朝统治者较有建树。清初，顺治帝就强调：“上司对下属申禀行文”，应“作速具复”；下属对上司的札、牌、牒等，应“刻期施行”，做到“内无留滞，外无推诿”[76]。康熙还规定，题奏处理和“部内完结之事”，均以一月为程限[77]。雍正帝特设稽察钦奉上谕事件处，专门督察皇帝谕旨交办的各项政事[78]。清初诸帝还身体力行，躬为表率，迅速认真地处理内外大臣的奏章，“未尝一有稽留”[79]，以致内阁、奏事处呈送皇帝题本、奏本的频率，有时竟达到二日、三日的程度。尽管乾嘉以降公文数量急剧增加，但因皇帝的表率和较严格催督，迄嘉庆中后期，官场公文延期办理的事例并不太多[80]。

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1703106361 历代统治者还不断纠正公文撰写中的虚文华词偏向。前面提到，秦汉至明清对上行文、下行文、平移文的书写格式，都做过详细而严格的条文规定。同时还比较注意纠正公文撰写中华而不实的偏向。例如，针对魏晋以来官府公文竞相堆砌华丽辞藻和追求四六骈文的问题，北周宇文泰“欲革其弊”，遂命大臣苏绰撰魏帝庙祭大诰，重开古朴纯实之风。“自是之后，文笔皆依此体”[81]。清初多尔衮和康熙等多次抨击明代“拘牵文义，摭拾浮词”之风，严谕吏民“直据事理，明白敷陈，不得用浮泛文词”[82]。经过他们的倡导和努力，清代公文文体与当时的朴学相辅行，也以简练实用而著称。

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1703106363 尽管如此，公文壅滞又像幽灵一样始终困扰着古代官场。几乎每个王朝的中期，都会出现公文管理制度和规则不断遭到破坏，公文运转越来越不灵，严重影响行政效率的情况。公文壅滞的主要表现是：公文数量激增，处理速度趋于缓慢。皇帝御案前和上下官厅都充斥着等待处理的公文。拖延积压，由少量到大量，愈演愈烈。例如，清道光朝官府公文数量月计数千案，三月累牍万计。“案之牍积压者，至数百千起之多”[83]。公文壅滞直接带来了官府行政效率的降低和处理各种政务的软弱无能。而每个王朝中期又往往是各种社会矛盾不断激化的多事之秋。公文壅滞所导致的官府行政效率低下，对国家行政管理效应和王朝运祚，都会有较大的消极作用。

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1703106365 那么，官府公文壅滞是何以产生的呢？

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1703106367 关于这个疑问，我们至少可以从五个方面去寻找答案：

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1703106369 第一，官府机构膨胀冗杂，行政权力运作的环节或层次不断增多。

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1703106371 帕金森定律告诉人们，官员的数量与工作质量及责任范围扩大，毫无关系。官员们总是要成倍地增加其下属。因为行政部门是按所辖的工作人员数量来看待其地位的。如果能在属下安置更多的人，那就是成功的可靠表现[84]。

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1703106373 在古代官僚政治的条件下，各级官府也经常发生属员不断增多，机构叠床架屋，日趋繁杂的情况。就中央官府而言，秦、西汉比较精干。唯有丞相、太尉、御史大夫和九卿而已。时至魏晋南北朝隋唐，中央官府演化为中书、门下、尚书三省分权共治和六部九卿复合施政。朝廷中枢组织一分为三，政务管理机关由九个增加到十五个以上。机构冗杂，直接招致权力运转环节增多和速度减慢。秦汉朝廷庶政决策过程，多可在皇帝和丞相两个层次上完成。魏晋以降，则要在宰相层次内另加拟旨、审核、执行三个环节。秦汉时期，九卿上奏皇帝，或接受皇帝诏旨，只需要经过中朝官等一两个环节即可进行。魏晋隋唐，皇帝与寺监诸卿的奏章诏旨往来，则要经过门下省、中书省、尚书省及主管各部等多环节的旅行了。地方官府也不例外。秦、西汉的地方官府大体是郡、县两级。元代，变为行省、宣慰司、路、府、州、县等五六级。明清时期，督抚、布按、道、府、州、县等，也是五六级。就是说，元明清中央与地方县官间上下公文运转所经历的环节或层次，较秦汉几乎增加了两三倍。当然，古代官府冗滥庞杂，不仅是官府本身增加部属自发作用的结果，还是皇帝分割相权，不断以新中枢机构代替旧中枢机构，历代官府设置的继承性，以及科举制创立后官吏员额迅速上升诸复杂因素相交织的产物。机构增加，转而又加剧了官吏数量的膨胀。众多官员充斥官府，人浮于事。多数人不甘寂寞，“要打发时间，就得多找事干”。他们所找的诸多事情，几乎都要见诸公文形式，或上禀，或下发，或平级行移。于是，在人为地增多公文旅行环节的同时，又人为地造成了公文数量的剧增，加重了公文处理的负担。

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1703106375 第二，公牍处理权上移，官吏不敢专擅，被迫频繁禀报。

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1703106377 古代官僚政治的一个显著特征，就是中央集权。这种集权是分层次逐级进行的。即先由低级官府开始，层层集中于中央。然后再由中央各官府集中于皇帝一人。皇帝中央集权表现在公文管理方面，就是公牍处理权上移，不允许地方或部门在公文处理和实际行政中独立行事。这种上移和集权倾向，由弱到强，逐渐趋于极端化。例如，秦汉时期，郡守县令对民事、财政乃至司法中的死刑，都有相当大的自主权，也可以自定条教颁布实施于辖境。因而，不需要就日常政务频繁向上司行移请示。隋唐律令格式体系的建立，为各级官府的公文处理，添置了一系列必须遵守的规范。尤其是两宋以降，州县官府的财、刑、兵权尽收，支用铢钱斤粮，征发一夫一卒，裁决较重刑狱，都需要移文上司，请求有关指示。有些疑难政务或案件，甚至层层咨禀，上达宰相和皇帝。然后再逐级下传有关批谕。公文旅行，周而复始，旷日持久。官吏违反有关申禀规则，较独立地处理政务，就要被加上专擅不法的罪名，取招问罪，遭受程度不同的惩罚。元代久任地方官的胡祗遹曾说：“即今府司之案，例当申部。有十年不裁决者；有申至数十次而不蒙明降者。有屡申仅得一言曰：‘不见原行文卷。’或曰：‘仰申覆若干部分。’或曰：‘如何才方申覆？’或曰：‘仰仔细照勘，再行申来。’或曰：‘不见前申事理。’或已申、备申、累申，而取招问罪不绝。或体覆已完而再行体覆。或倒递月日，三四十日才方到路者。或今日到路，明日便要到大都者。诸如此类，不可悉数。依例之事，尚且若是。少有疑难，莫望一言。此往来申报文案之弊。若夫狱犴填满，不蒙处决；司县人员无人主事，不蒙填补；钱谷不得准除；军民户籍交参，不得开收；田亩不得推税；州县官或汙滥或疲弱不胜任，或老病不能治事，不加退罢；似此稽迟违错，罪当谁归？”[85]胡氏所言地方官丧失独立治政权，频繁申禀文案之弊，触目惊心！如此行事，官府公文流通怎能不壅滞？行政效率又怎能不低下？如此行事，又如何能应付瞬息万变的复杂政务？禀报行移迟缓而贻误政事的，不仅是路一级官府，包括朝廷派出的行省所申禀公文，偶尔也有在中书省“稽迟七日不报”的[86]。以上主要是元代的情况。其他宋、明、清诸朝，想必也相去不远。清代个别公文即有拖延八年、十年之久的[87]。这些都是中央过多削夺地方官府权力，而在公文运转和行政效率方面造成的恶果。

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1703106379 第三，各王朝中后期政繁事剧，客观上加重了公文运转的压力。

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1703106381 由于古代官僚统治秩序的周期性破坏，诸王朝中后期各种社会矛盾冲突，统治阶层内部权力争斗等，往往搞得难解难分，乌烟瘴气。内忧外患，接踵而来。中央和地方各级官府所面临的政事，随而急剧增多。政治、经济、军事、刑罚等方面的公文大量涌入各级官厅。在官府公文泛滥中，还有一股来自官僚队伍内部的推波助澜的力量。那就是朋党利用奏章等公文形式，互相攻讦。例如，唐宪宗元和初，牛僧孺与李宗闵、皇甫湜曾以制策的方式，“条指失政，其言骾讦”，拉开了牛李党争的序幕[88]。王安石变法时，守旧派韩琦曾于熙宁三年（1070）上疏，抨击青苗法是官放息钱，与高利贷无异，有失官府体面[89]。明末东林党与阉党的争斗中，“给事中陈良训疏识权阉”，“给事中傅櫆劾左光斗、魏大中交通汪文言，招权纳贿”，“杨涟上疏劾忠贤二十四大罪”[90]。清道光以后，朝廷上下禀讦之风颇盛。官吏们使用公文，互相攻讦，甚至可以挟制上司[91]。这些与行政管理无甚直接关系的行文，较多进入公文运转行列，使业已饱和的官场公文越发泛滥成灾，不堪收拾。经办公文的官吏们精疲力竭，“苦不能支”，也无法挽回文牍堆积如山，危害行政效率的大势。

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1703106383 第四，繁琐的礼仪公牍和虚文套语加大了文移的篇幅和数量。

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1703106385 如前所述，秦皇帝制度建立后，朝廷内外官吏每年都要向皇帝呈递大批礼仪性表章，常见的有“章”“奏”“表”“笺”等。凡遇节日庆典，如元旦，皇帝诞辰，登极，册封皇后、太子等，臣子都要举行这种上表章庆贺的活动。此外，官员受到晋爵恩赏，也要上表谢恩。贺表等辞藻极其华丽典雅，毕恭毕敬，内容主要是为皇帝歌功颂德。就连唐代文坛宗师韩愈《贺雨表》，也是“圣人之德与天地通”之类的阿谀奉承词句连篇累牍。清代还统一规定“三大节”（元旦、冬至、圣寿）贺表格式：“某官臣某等，诚欢诚忭，稽首顿首上贺。伏以德统乾元，首正六龙之位，建用皇极，肇开五福之先……”[92]届时，官吏必须按格式书写奏上，不得有误。清代外省大臣给皇帝的请安折中，又常用“犬马恋主之情深”之类的卑下效忠之语。上述贺表谢恩类公牍，与行政管理活动几乎毫不相干。但它是古代官僚政治中表示官僚对皇帝的政治附属关系和仆从关系的法定礼仪，绝不能舍弃。在朝廷公文运转中，这类表章始终占有相当大的比重。

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1703106387 虚文套语，文字冗长，也是官场公文（尤其是给皇帝的奏章）的一个较突出的弊病。例如，明初，刑部主事茹太素在给朱元璋的一篇奏疏中陈述朝政不便事，本来用五百字可以说明的问题，居然拖长至一万余字[93]。虚文套语加重了官吏和皇帝审阅公文的负担，使他们整日淹没于公文堆中不得闲暇。历代也曾三令五申，要求官吏撰写公文简明扼要，甚至作过字数限制等规定。但官吏也有自己的难处：上疏评论政事，言简意直，容易触犯皇帝。一旦龙颜大怒，灾难就会临头。故需婉转表达，曲尽其意。禀奏政务，关系到本人和部属的职责功过。详细禀报，有错可以大家分担，也可以尽可能得到上司的训谕，避免专擅之罪。

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1703106389 第五，皇帝极端专制独裁，也容易导致朝廷决策层公文运转的混乱。

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1703106391 按照现代行政学的原理，最佳的行政模式是分层负责，每位行政长官以掌管十个以内的直属部门或人员为宜。秦汉以后，实行皇帝专制，而且越到后来皇帝专制越是强化。由于皇帝独裁专制，中央和地方的各级官府对较大的政务都不敢擅自裁决，都要上奏皇帝，请旨而行。尤其是明清时期，宰相制废罢，皇帝成为全国官僚机器中公文运转的唯一处理中心。上奏公文的种类，也在题本、奏本之外，又增添超越内阁和通政使司，由皇帝亲自阅办的奏折。这无疑使朝廷决策层的公文处理和运转陷入了两难：一方面皇帝要通过乾纲独断，尽可能使朝廷中枢组织精干，减少公文流通环节和皇帝、宰相在决策方面的分歧纠葛，以加快公文的处理速度；另一方面，皇帝躬治簿书的做法，又造成了皇帝一人处理来自数十上百员下属呈送公文的不正常后果，造成各级官府公文竞相涌向朝廷，加重了决策层公文处理的工作量。倘若皇帝“朝乾夕惕”，极为勤政，倒也勉强可以应付。但如此勤政的皇帝毕竟是少数。而当明后期万历等帝，长期不临朝，阁臣叶向高等为补选阁僚上章百余不作裁决[94]之类的情况下，朝廷决策层的公文壅滞和运转混乱，就可想而知了。

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1703106393 总而言之，公文是官僚行政管理所凭借的重要手段。公文壅滞及其对行政效率的危害，又是古代官僚政治的病态产物之一。只要古代官僚政治得以延续，上述表现在公文处理方面的官僚病就会牢牢地依附其上，而难以根除。

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1703106395 附带谈一下，由于公文办理的专门化和检覆审核等条规的过分严格，还派生了胥吏、幕僚把持官府等弊病。胥吏、幕僚不仅是具体承办公牍的行家，也擅长用某些掩人耳目的技术手段对付上司的检核。元人袁桷云：“部使者（肃政廉访使司官）入境，吏曹取旧牍相考订，附益完善，至名押题署，恣所补，不复问。使者坐所治决事，搜擿十不得一二。然皆毫末靡细，于政体不相涉。”[95]在官府文牍处理中，胥吏等可以帮助长官遮掩过错，逢凶化吉，也可以上下其手，作弄陷害长官。其如此广大的神通，恰恰是秦汉以降官场上“据文法以具事”的文牍主义所造就的。关于胥吏、幕僚在行政管理中的具体表演，我们将在第八章详细叙述，兹不赘。

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1703106397 [1]许同莘《公牍学史》，商务印书馆1949年6月版，中国人民大学历史档案系翻印本。

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1703106399 [2]《史记》卷六《秦始皇本纪》。

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1703106401 [3]许同莘《公牍学史》27页。

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1703106403 [4]蔡邕《独断》；《东观汉记》。

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1703106405 [5]《汉书》卷七十四《丙吉传》。

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