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综观当代世界各国的国家权力结构，不外是中央集权（如日本、法国）和地方分权（如美国）两种形式。二者各有所长，不容轩轾，均是适合于各自国家实际情况的历史性选择。中国疆域广阔，民族众多，地主租佃制发展较早，自秦朝就全面采用了中央集权的统治方式。这也是华夏多民族统一国家不断发展壮大的历史必然，具有合理性。高度中央集权，曾经在国家统一、社会稳定和抵御外侵等方面发挥了重要作用。然而，古代官僚政治条件下的中央集权，带有一定的野蛮性和落后性。其出发点和宗旨，往往一味谋求皇帝独裁的大一统，无视地方应有的权益。尤其是宋元以后，中央集权趋于极端化，也带来一些消极效应和后果。
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首先，中央对地方官府权力削夺过多，直接影响行政效率。按照现代行政学原理，有计划、有目标地把权力和责任划分给下级行政单位，常常有助于发挥下级官吏的专长和能力，有助于提高行政效率[6]。宋元以降的统治者却与此背道而驰。正如顾炎武所云：“……守令，亲民之官。而今日之尤无权者，莫过于守令。……辟官、涖政、理财、治军，郡县之四权也。而今皆不得以专之。是故上下之体统虽若相维，而令不一；法令虽若可守，而议不一。守令者既不得其职将欲议其法外之意，必且玩常习故，辟嫌碍例，而皆不足以有为”，“相与兢兢奉法，以求无过而已”[7]。中央把地方州县的行政自主权，剥夺大半。稍重要的政务，地方官府必须上奏禀报，待命而行。这就造成地方官唯上命是从，消极推诿，不敢负责，公文频繁上下旅行等恶果。地方官府行政效率降低，就是以此为直接原因的。
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其次，中央对地方官府权力削夺过多，不利于社会经济和区域文明的发展进步。一般地说，地方州县官直接临民，介入经济生活和文化教育较多。州县拥有相当比例的地方财政支配数额，有利于地方水利、文化等基础建设和社会救济事业的改善。这些均与社会经济文化发展息息相关。然而，两宋以降，朝廷尽收州县之财。州县日常开支全仰上司批拨，自主权甚小。由于州县额定行政费用之外，所收赋税“不留赢余”，有时官吏“常俸至多不能自给”，“遇岁一俭，郡县之租税，悉不及额，军无见食，东那西挟，仓廪空虚，而郡县无复赢蓄以待用。或者水旱洊至，闾里萧然，农民菜色。而郡县且不能以赈救，而坐至流亡”[8]。地方官府难以为继，不仅无力发挥修水利、办学校、救灾荒等公益职能，还会被迫变换手法，加重剥削量，额外榨取百姓钱财。其结果自然有损于区域经济发展。
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再次，对地方官府权力削夺过多，容易造成地方积贫积弱，丧失处理战争等突然事变的应有能力。削弱地方权力，集权于中央，基本目的是内重外轻，强干弱枝，使中央保持足以支配地方的实力，防止地方反叛割据。但是，对地方官府权力削夺过多，势必使地方过分衰弱。以宋代为例，赵匡胤兄弟惩唐五代之极弊，收揽藩镇之权归于中央，一兵之籍，一财之源，一地之守，皆朝廷掌握。“铢分以上悉总于朝，上独专操制之劳”。地方一无兵权，二无财权，荒年无法自行赈济，造成流民反乱。辽、金异族入侵，无力组织抵御，“坐视敌人，长驱深入”[9]。最终，强本弱枝之策走向反面，致使本枝皆弱。地方贫弱，反过来招致全国范围的积贫积弱。
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此外，为强化中央集权，宋元明清四王朝在地方官府设置及职权规定等方面，还常常呈现官署级别太多，权限不清之类的状态。秦汉隋唐时期，地方官署多为州郡县三级制或两级制。实践证明：这种设置是比较适宜的。元明清之际，辗转演变为省、道（宣慰司）、府（路）、州、县五级制。“州县之上有府及直辖州，府州以上有两司及守道，司道以上有督抚。凡经五级而政事始达于政府”[10]。地方官署级别过多，叠床架屋，招致行政环节增加和“长吏日多，亲民之官日以卑下”，实际权力越来越小。行政效率和奉职尽力的积极性，也会随之降低。地方官府权限不清，多数表现于中央派出的监督机构。如宋代路转运使、提点刑狱、提举常平、安抚使四司，就兼职甚多，权力交叉。明清总督、巡抚、布政使、按察使等，也时有上下统属关系不甚明确，彼此职事相入相连。尤其是清代的督抚，起初系朝廷派出的大员，负有监督指导一省或数省军事、民政的使命。而后其职能发生转化，逐渐向地方最高军政长官倾斜。朝廷也不得不假以督抚越来越大的权力。这些权力往往与原先的规制不符，因而容易发生督抚与中央各部间的权力分配摩擦。“有时督抚以寻常奏报，遇部驳而格不能行；有时各部以管辖事宜，不奏咨而遂难过问”。“各部用其权以裁制督抚”，使地方“善政几不得举行”。“督抚张其权而轻视各部，又破坏一部之机关，而政令几同于虚设”，致使“事机之贻误实多”。“各部与督抚往往两失其权”[11]。
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如后所述，分工细致，职能系统，原本是古代官僚行政管理的一个长处。早在秦汉时期，无论中央或地方官府的层级设置和权限规定，都已经基本系统化和制度化。时至一千多年后的宋元明清四王朝，却为何会在地方官署级别过多和权限不清等方面出现不应有的倒退呢？这的确令人深思。究其原因，或许是中央集权极端化的政治自的，使统治者放弃了理智和以往的成功经验，陷入实用主义和偏颇行为。
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中国古代官僚政治 二、皇帝、官僚间严格的支配与依附关系
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如前所述，皇帝和官僚是古代官僚政治的两个基本因素。皇帝是支配者；官僚是执行者，是具有人格的统治工具。在古代行政管理活动中，皇帝、官僚又始终结成严格的支配与依附的关系。
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皇帝对官僚的支配和主宰，主要表现为皇帝对官员职权的任意予夺和皇帝在行政中的绝对权威。
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历代皇帝均有权把任何官位赐予某人，也可以随时将其褫职。在官员的观念中，任官，是受职于皇帝；领俸，是“食君之禄”；致仕退休，是“致仕者致其事于君”[12]，把官位职事再交还给君主。似乎百官的任职及权力，既由王朝行政体制所决定，又是具有国家主权的皇帝之赋予。官吏所以有权，是皇帝“假权以使”。“假”，借与、暂时给予也。东汉的陈元上疏光武帝刘秀，谈及西汉文帝放手让宰相行政，就称之为“太宗假宰辅之权”[13]。唐朝宦官高力士把权相杨国忠的专擅朝政，也说成是“自陛下以权假宰相，赏罚无章”[14]。明代，皇帝任意予夺官职，登峰造极，甚至认为，“百官之设，所以事我。能事我者，我贤之，不能事我者，我否之”[15]。皇帝按照自己的意志予夺官员的职权，具有绝对的合法性。臣僚食君之禄，必须对君尽忠尽职，否则就被罢官免职，所谓报效国家也就无从谈起。皇帝对官员职位的任意予夺，还使官僚尤其是中枢组织官僚的职权处于不稳定状态。历代王朝，常常由于皇帝私下将宰相之职权授予宫中近侍，而使宰相有名无实。这一点，本书第三章已详细论及。就某一皇帝而言，相权的大小，也往往取决于他“假权”的程度。汉初之皇帝“无为而治”，蜀后主刘禅、明朝万历帝等任由宰相主政，宰相便具有很大权力。皇帝勤政、专制，乾纲独揽，宰辅之臣事事需要请示皇帝，谨听圣裁，宰相的职务便成了辅助皇权行使的事务性工作。皇帝不“假权”，甚至可以把宰辅取消，自行相权。朱元璋曾一度废除丞相，自己代行相职，亲自指挥六部。另外，皇帝对官职的任意予夺，还往往造成“一朝天子一朝臣”，新皇帝继位后，提拔东宫属官及亲信，贬斥前朝权臣、老臣，进而导致朝政的某些变化。
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皇帝在行政中的绝对权威，是指皇权至高无上，“天子之所是，皆是之。天子之所非，皆非之”[16]。皇帝的圣旨就是是非的标准，皇帝对政策、方针的制定及各种事件的处理具有最高也是最终的决定权，臣下必须绝对遵循与服从。另外，朝廷不应也不能设置专门机构及成文法规对皇帝及皇权进行制约。皇帝对其行使皇权所出现的过错不负任何法律责任，皇帝本人也绝不会受到制裁。皇帝独一无二的专制特权与绝对权威，根源于他对国家的私有性主权，这是皇权不受制约、君主要求臣仆绝对服从的合法依据。失去这种私有性主权，一切都无从谈起。皇权的绝对权威而又缺乏制约，是古代君主官僚政治的严重缺陷，如果帝王一意孤行，臣下也无能为力，常常给社会带来巨大的灾难。秦始皇、隋炀帝大兴土木、滥征民役，以严刑峻法对待臣民。臣僚非议，则坑杀之，谏官劝谏，则罢免之，结果只能任其发展，直至百姓被逼上绝路、揭竿而起[17]。那些刚愎自用的皇帝，其行政中的过失，即使未导致王朝的灭亡，也往往是在给国家造成重大损失之后，才得以纠正。明太祖朱元璋大封宗室，以期屏藩朱氏天下长久统治，并堂而皇之地对臣下讲述他的理由：封建之法，“周行之而久远，秦废之而速亡。汉、晋以来，莫不皆然……为长久之计，莫过于此”[18]。山西平遥训导叶伯钜鉴于往代藩乱的教训，上疏尖锐指出，如此逾制分封，数世之后，必将尾大不掉，引发祸患。朱元璋大怒，斥责他是离间皇家骨肉，将其下于刑部监狱。事态的发展，其他朝臣并非没有预料。但是在皇帝的专制淫威之下，无人再敢犯颜抗争。结果，“靖难之变”终于爆发，皇家内部大张挞伐，数十万官军死于是役，无数百姓蒙受灾难。朱元璋的后继者不得不纠正分封之过失，力行削藩。有的皇帝，即使已察觉到言行的错误，但为了维护其天子的神圣与尊严，也是绝不肯公开承认过错的。正因为如此，那些敢于自责、接受臣下批评者，才被誉为“明君”。
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官僚对皇帝的效忠和依附，大体形成于秦汉时期。在此以前，春秋家臣对卿大夫的效忠依附，曾渗入战国初期的君臣关系。例如申不害云：“明君如身，臣如手；君若号，臣如响；君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣事其常。”[19]按照这个说法，官僚不外是从属、依附于君主的忠实工具。不过，当时官僚对君主的效忠和依附，仅仅是一部分人的主张或行为规范。很多人曾对此提出非议。孟子认为，道义应居君臣关系之上，“君之视臣如手足，则臣视君如腹心；君之视臣如犬马，则臣视君如国人；君之视臣如土芥，则臣视君如寇仇”[20]，公开反对把臣当作君主的仆从或奴隶。韩非子则主张，君臣之间没有什么道义可言，而只是利害关系、雇佣关系，“主卖官爵，臣卖智力”[21]，“爱臣太亲，必危其身；人臣太贵，必易主位”[22]，君应运用势、法、术驾驭臣属，制服臣属。申不害、孟轲、韩非三人见解相左，表明战国时期的君臣关系在理论或实践上均呈现多元状态。君臣效忠依附关系，君臣道义关系，君臣利害、雇佣关系等，各言其是，并行不悖。秦始皇创立皇帝制度，运用行政手段确定皇帝的至尊至上，同时又压抑臣僚。“尊君抑臣”[23]，相沿成为后世帝王维护君统的一项法宝。西汉中，董仲舒鼓吹“天人合一”“君权天予”论，皇帝至上，开始被儒家所普遍崇奉和接受。东汉章帝裁定编制的儒家经学大观《白虎通义》，又正式将“君为臣纲”列为三纲六纪之首。以此为标志，古代官僚对皇帝的效忠依附，开始成为官方认定的正统的君臣关系。雇佣说、道义说等，则渐渐被遗弃或否定。这种效忠依附关系，还将封建家长制、主奴制等传统因素，不同程度地渗入其内，糅合其中。司马光说：“父之命，子不敢违，君之言，臣不敢违。父曰前，子不敢不前；父曰止，子不敢不止。臣之于君亦然。”[24]这明显是把孝顺之道糅入了君臣政治关系。难怪有些场合皇帝也被称作官僚们的“君父”。五代后梁宰相敬翔对皇帝说：“臣受国恩……虽名宰相，实朱氏老奴耳，事陛下如郎君。”[25]历代不少臣僚常以皇帝的鹰犬自喻，或以替皇帝“效犬马之劳”为荣。清代满族官僚又自称是皇帝的“奴才”。此又系奴隶制旧习。由于家长制、奴隶制残余糅入君臣关系，在家事父以孝，在朝事君以忠，成为大多数官僚士大夫一致的时尚和行为准则，还讲究“臣之事君，有死无贰”[26]之类的臣节。于是，宋明以降一幕幕伏阙死谏，心甘情愿被皇帝诬杀枉杀的愚忠悲剧相继出现了。这些被杀官僚既是以身殉国，也是以身殉君。对臣下而言，忠于国家，必须忠于君主。精忠报国，离不开忠臣的原则。即使是昏庸之君，也要对他效忠，只能辅佐他，对他规谏，使其改过从善。为了规谏君主而被杀被害，身虽死，而臣节可全，英名可垂青史册。超越这一范围，反对君主，更换君主，就失去了为臣之道，国法难容，天理难容。明乎此，海瑞上疏指斥嘉靖皇帝荒废朝政，昏庸无道，被逮入天牢十月之久，昼夜榜讯，几乎被害；而当嘉靖帝宾天之讯传至牢狱，海瑞竟“陨绝于地，终夜哭不绝声”[27]，就是完全可以理解的了。
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值得注意的是，法定礼仪对保护和维持皇帝、官僚间支配与依附的关系发挥了相当大的作用。前面我们谈到的御用公文制、庆贺表章制、避圣讳制以及朝仪制度、郊祀庙祭制、尊号谥号制、皇帝陵寝制等，无一不贯穿着尊君抑臣、堂廉相隔的寓意。身临上述礼仪之中，跪伏于丹墀之下的众臣僚，油然“诚惶诚恐”，战战兢兢，感到皇帝主宰天下，至高无上，感到自己渺小可怜，微不足道。尊君抑臣之类的规制礼仪，直接目的之一就是钝化和削弱官僚的独立人格。独立人格丧失大半，官僚自然会无条件地效忠和依附于主宰者皇帝了。
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皇帝、官僚间支配与依附的关系，还具有较强的排他性，即只允许官僚依附于皇帝一人，不允许依附和效忠于其直接上司或皇室宗亲。否则就会被斥为结党构逆等罪名，处以严刑。诚然，这仅是见于国家典制的规定。在官场实际活动中，下级官吏与上司之间有时也会结为某种程度的私人依附关系。例如唐科举入仕官僚中的门生与座主，历代朋党中的一般成员与党魁，清代的投拜门生和“抽丰”陋习等。这种状况是官僚内部的等级秩序、行政统属以及官吏选举等复杂因素所造成的，很难避免。对此，朝廷通常是严格禁止和打击的。宋代曾废除“公荐”和“纳公卷”，施行“糊名”“誊录”“锁院”等，以祛门生、座主之弊[28]。明崇祯帝又“钦定逆案”，颁告天下，铲除阉党，严禁官僚党附派别、分立门户及互相攻讦[29]。清雍正帝则利用田文镜等亲信，严厉打击科甲师生同年结党袒护之风，惩办科甲领袖李绂、杨名时等[30]。可见，下级官吏对上司的正常关系，应只限于行政统属所规定的上、下级号令服从。至于某种场合下存在的私人依附，并不合法，通常要受到官僚对皇帝依附效忠关系的强烈排斥。按照国家典制，大小官僚只有一个效忠或依附的对象，那就是皇帝。任何高级官员不得僭取这种独有的地位。
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中国古代官僚政治 三、通过官僚内部的分权制衡强化皇帝独裁专制
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中国古代官僚政治形成之际，“以权力制约权力”的政治学理论尚未正式问世。然而，古代官僚行政活动中运用分权制衡原理，却是相当广泛的。
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官僚内部的分权制衡，首先表现于行政和军事分别由文职、武职官僚担任。春秋时期，文武不分职，诸侯国之相，统一掌管全国行政、军事大权。战国时，诸侯国普遍实行相、将分职。相掌行政，将总军事。秦汉以后，沿袭其制，率以宰相掌行政，太尉（或枢密院及兵部等）掌武事。地方官府也接受东汉末军阀混战、唐藩镇割据等教训，长期实行兵民二柄不得专于一官的制度，即使是少数民族所建元、清二王朝，也不例外。“官分文武，惟王之二术也”[31]。文武分职，既可削弱中央或地方官府高级官员的权力，又能使文官武将之间互相牵制，达到官僚间权力的相对平衡，以便于皇帝的居上控驭。
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官僚内部的分权制衡，还表现在同一职事交给若干机构或官员，共同办理。如第三、四章所言，魏晋南北朝时期朝廷宰相事权，由中书、门下、尚书三省协同行使。隋唐又进一步完善为中书省拟旨，门下省审核，尚书省执行的分工协作体制。宋元之际三省制消亡，仍沿袭群相旧例，设丞相、平章、参政、左丞、右丞等多名官员，会议处理朝廷机务。另外，历代宰相变更过渡之际，新旧宰相中枢组织之间也常有分权制衡的情况。元行省、路、府、州县多员长官、正官圆署会议和宋代知州、通判同署州事等，则是地方官府同一职事范围内的分权。
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官僚内部的分权制衡，可以遏制官吏滥用权力，防止某些职官权力过分膨胀。尤其是新、旧朝廷中枢组织之间，或群体宰相范围内的分权制衡，是帝制国家重要的行政管理原则之一。它可以用分割相权的方式，把相权对皇权的威胁限制到最低的程度。地方官府也由于某些分权制衡措施，大体上杜绝或减轻了专制一方，与中央分庭抗礼等现象。然而，实行分权制衡，常常多设官府及官员，造成机构重叠、人浮于事，行政环节增加，行政效率低下等副效应。例如，清代宰相废止，充当朝廷行政中枢的御用秘书班子，分为军机处和内阁内外两部分。“对于上则仅备顾问，对于下则未受责成”，实际职权仅相当于西方的“枢密顾问院”。六部分立，其上没有统辖机关，没有合议制。尚书、侍郎直接对皇帝负责，无疑便于皇帝控制。但“各部相离，毫无联络，彼此政策平时既未尝与闻”，“素不相谋”，“各不相顾，机关阻遏，名实俱乖”，“遇事或转相矛盾”[32]。这的确是中枢宰相权分割和六部分立制衡，所带来的弊病。至于各部内尚书设满、汉二员，侍郎设满、汉四员，尚书、侍郎均为“堂官”，职权地位不分主次，几乎平等。另加管部亲王、大学士，又构成每部内六七位长官并立秉政，不相上下的局面。这种分权制衡，可谓极端化，明显违背行政管理中长官事权归一的普遍原则。其结果，“绝无分劳赴功之效，惟有推诿牵掣之能。官制之弊，莫此为甚”[33]。另外中央和地方各级官府的起用佐贰属吏的权力，历代大都被朝廷分割出来，统一集中于六部之首的吏部。它有利于加强中央集权和皇帝专制，却不符合现代官府自行考试拨人，自行惩戒免除，选择明悉，易于得人的原则。
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还应该看到，上述分权制衡，与现代权力制约权力的原理有所不同。首先是适用范围有限。它不是整个国家政权范围内的分权制衡，只局限于官僚内部。其次，它的宗旨仅是为了防止官僚滥用权力。对凌驾于官僚机器之上的皇帝权力，不仅没有去分割限制，官僚内部的分权制衡的缘起和结果，也主要是为了便于皇帝控制，便于扩大和伸张皇权。换句话说，官僚内部的分权制衡某种意义上充当了皇帝独裁的工具。正是由于官僚内部一系列的分权制衡措施，才进一步加强了皇帝的独裁专制。
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秦汉以降，皇帝独裁专制，总的来说呈现逐步上升趋势。皇帝权力不受约束，不受监督，不可分割，不可僭越。皇帝“独制四海之内”[34]，“久处尊位，长执重势”，“能独断而审督责”[35]，能涵盖一切，裁决一切，渗透一切。关于这方面的内容，第二章已详细叙述，兹不赘。
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