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皇帝行使最高立法权、司法权、行政权时,带有很大的随意性。
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在律、令、格、式、敕等诸法律形式中,律是处理狱案的最基本的法律条文。但皇帝又随时可以用诏令设立、废更律条。正如西汉酷吏杜周所言:“三尺安出哉?前主所是著为律,后主所是疏为令,当时为是,何古之法乎?”[40]法律皆出于皇帝个人的意志或任情判断,又依在位皇帝的诏令作为最新立法标准而随时变更。这就不能不使法律的客观性和社会适应性受到损害,不能不使法律的公正、严肃、稳定等性质不断丧失,进而沦为由专制君主任意摆弄,为其独裁统治服务的工具。黑格尔在批评中国古代法律时说:“它们不是法律,反倒简直是压制法律的东西。”[41]古代法律之所以发生上述性质上的扭曲,之所以与现代法律精神格格不入,与专制君主垄断立法权,随心所欲地更定法律条文大有关系。
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皇帝在司法、行政方面的随意性,更为常见。尽管古代法律都是皇帝(包括列祖列宗及在位皇帝)颁定的,平时处理行政事务或狱案时,皇帝遵循与否,执行与否,就要看皇帝本人的意愿或个性了。例如,汉文帝御驾经过中渭桥。突然,有人从桥下疾跑上来,惊吓了乘舆马匹。文帝下令御前骑兵逮捕了那个人,交给掌管司法的廷尉张释之审问治罪。张释之根据犯人无意冲撞圣驾的实际情况,上奏欲处以罚金。文帝大怒,质问道:“此人惊吓了我的马匹,幸亏马性情柔和,否则一定会伤害我的。廷尉为何只是罚金了事呢?”张释之回答:“法律是皇帝与天下所公共的。现在法律如此规定,法外加重处置,就会使法律失信于民。倘若当时陛下杀掉这个人,也是可以的。现在交给廷尉处理,一旦量刑处罚不公平,全国司法官吏都会仿效。那样百姓就不得安宁啦!请陛下详察!”文帝听罢,思考好久,才勉强听从张释之的意见[42]。汉文帝是著名的贤明皇帝。对无意冲撞圣驾的小民,起初,他本想在法律规定之外,任情行事,加重治罪。只是因为廷尉张释之据律力争,晓以情理利害,才放弃己见,遵照律条处理。这件事一直被后世士大夫所赞誉,并被当作皇帝及执法大臣严格守法的楷模,流传效仿。不过,既然是楷模,想必是难得见到的特殊事例。一般皇帝实际上也很难如此行事。相反,官僚依法比律办理狱案或政事,临时受到皇帝下达的诏旨干预,而不得不弃法律从诏旨之类的情况,更是司空见惯。历代皇帝处理司法、行政事务时的随意性,经常表现为法外行旨,任情处置。例如,隋文帝杨坚实现南北统一,革新建树颇多,但法律之外滥用权力,又是较突出的。他刚颁布《开皇律》不久,却自乱其法,“盗边粮者,一升已上皆死,家口没官”;“盗一钱已上皆弃市”,甚至“三人同窃一瓜,事发即时行决”。晚年的文帝更是“喜怒不恒,不复依准科律”[43]。由于皇帝个人频繁法外行事,率先践踏以往颁布的法律,法律尊严无从谈起。上有所好,下必甚焉。不少官员曲意逢迎,“不循三尺法,专以人主意指为狱”[44],原有法律几乎成了具文。
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概言之,皇帝在立法、司法、行政方面的恣意妄为,可以称为古代官僚行政管理中最大的人治。
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其次,古代司法与行政合一,官吏拥有解释法律和执行法律的较充分权力。官吏行使权力,只向皇帝和上司负责,不受民众或舆论的监督。他们能否奉公执法,忠于职守,主要取决于个人的品质、信念等个性因素。历代官僚执行法律,办理政务,大致分为汉唐之际的循吏、酷吏和宋元以降的清官、赃官等若干种情况。
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循吏的共同特征是:“恤人体国”,“施教导民,上下相合”,“政缓禁止”,“不教而民从其化”[45]。例如,西汉文翁“通《春秋》”,“为蜀郡守,仁爱好教化”,“又修起学官于成都市中”,开“巴蜀好文雅”之风;黄霸“温良有让”,持法“宽和”,“力行教化而后诛罚”,“以外宽内明得吏民心”;朱邑“廉平不苛”,“性公平,不可交以私”;召信成“视民如子”,“勤力有方略,好为民兴利,务在富之”[46]。循吏多半受儒学影响较深,率以“经术润饰吏事”,注重礼义教化,循法而宽和,是以儒术治理政务的典范。
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酷吏,起初是先秦法家以严刑峻法治国治民理论的虔诚奉行者。他们“皆以酷烈为声”。如西汉郅都“独先严酷,致行法不避亲贵,列侯宗室见都侧目而视,号曰苍鹰”;赵禹“为人廉倨”,“舍毋食客”,“务在绝知友宾客之请”,“见文法辄取”,“求官属阴罪”;张汤“舞文巧诋以辅法”,痛绳奸吏;义纵“以鹰击毛挚为治”,“以斩杀缚束为务”。酷吏之中,不乏“据法守正”,廉洁奉公者。如张汤担任御史大夫七年,死后,“家产直不过五百金,皆所得奉赐,无他业”,葬礼甚简薄,“载以牛车,有棺无椁”。同时,很多酷吏并不能一丝不苟地执行法律。上下其手,出入人罪的,也不在少数。如张汤以廷尉治狱,凡皇帝有意治罪的,就交付监史属官“深祸”重罚;凡皇帝有意释免的,就与监史属官轻论其罪。所审讯的若是豪民,必定“舞文巧诋”,利用法令条文为奸作弊,不惜诋毁诬陷。所审讯的若是“下户羸弱”,即便罪犯律条,也要上奏皇帝请求特别开恩释免。杜周则走得更远,“大放[仿]张汤而善候伺,上所欲挤者,因而陷之;上所欲释者,久系待问而微见其冤状”,“专以人主意指为狱”[47]。严延年任涿郡太守,“众人所谓当死者,一朝出之,所谓当生者,诡杀之。吏民莫能测其意深浅,战栗不敢犯禁。按其狱,皆文致不可得反”[48]。此类行径,根本谈不上奉公守法,以法治事,而是任意玩弄文法,践踏法律。至于汉唐间酷吏所创制的“虎穴”[49]“定百脉”“喘不得”“突地吼”“著即承”“失魂胆”“死猪愁”“求即死”“求破家”“狱持”“宿囚”“肉馎饨”等[50],更是惨绝人寰,令人发指,直接违反国家有关刑罚的法律规定。酷吏的“舞文巧诋”和滥用非法刑具,多是用于皇帝特别下达的“诏狱”重犯,替皇帝惩办违诏失敬、犯上作乱的官僚效劳。所以,往往得到皇帝的纵容和庇护。在这方面,皇帝与酷吏沆瀣一气,共同演出了一幕幕破坏法治秩序的丑剧。
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宋以后的清官,吸收循吏“仁爱好教化”和酷吏“据法守正”等长处,讲究克己奉公,清廉正直和执法严明。例如明代叶宗人任钱塘知县,均平民间徭役,“厨中惟银鱼腊一裹”,时称“钱塘一叶清”[51]。海瑞更是家喻户晓的清官代表。海瑞以举人入仕,先做淳安知县。他克己奉公,清廉正直,严格按法律办事,敢于抗拒达官贵人的恃权害民。总督胡宗宪的儿子携带随从和行李,路经淳安,骚扰驿站,凌辱驿官。海瑞竟命令衙役逮捕了胡公子,并以假冒公子,为非作歹的罪名将其押送给胡总督发落,使胡宗宪暗中叫苦却不敢倚权报复。都御史鄢懋卿行部过境,海瑞又“供具甚薄,抗言邑小,不足容车马”,致使鄢某不得不“敛威”绕道而过。担任南直隶巡抚时,海瑞“锐意兴革”,“力摧豪强”,强迫闲居首辅徐玠退出了所占的民田[52]。海瑞不愧是以儒家名教为行为准则,忠君爱民,执法如山的模范官僚。然而,像他这样的官毕竟是极少数。而且,在官场内海瑞是孤立的,有争议的。至于和清官对称的贪官赃官,都是只认钱财,无视法纪。当他们获取贿赂时,就可以出卖法律,枉法行事。关于这方面的情况,第六章已详细言及,兹不赘。
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循吏、酷吏、清官、赃官,四者相间并存,以及循吏、清官凤毛麟角,贪官赃官车载斗量,均是古代官僚行政管理没有形成名符其实的法治秩序的产物。他们或以儒家仁义教化施政,或以严刑峻法临民,或不顾廉耻,贪墨营私,遂使古代官僚行政管理具体执行政务的过程,常常系于偶然性。当官吏清廉干练、克己奉公、执法严明时,则政务有成,百姓安宁;当官吏贪墨营私、舞文弄法时,则政务混乱,百姓遭殃。这种现象又可以称为皇帝人治之外的另一种更普遍、更常见的人治。儒家所云:“人存政举,人亡政息”,“得人者昌,失人者亡”的人治说,的确在这里得到了有力的验证。
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如前所述,历代法律中《违制律》《职制律》《吏律》等,是专门针对官僚而规定的。从贡举非人、稽误文书、泄漏机密,到贪赃枉法、出入人罪、玩忽职守等,都有成百上千的律条。这似乎是将官僚行政活动纳入国家法治轨道的重要措施。但它的宗旨是“明主治吏不治民”,主要是用于惩治官僚。对皇帝,则毫无约束力。相反,还规定了许多保护皇帝特权的条文。所以,古代法律中《官律》《职制律》等条文规定也是不平等的。在执行上述《违制律》《职制律》等的过程中,专职监察官发挥着重要作用。问题在于:监察官对文武百官的纠劾,乃是一种“官管官”,难免受皇帝意旨及官场人情世故等影响。纠劾审查的结果,最后大都要上报皇帝,听候圣裁(详见第六章)。到头来,仍可以归结到人治范畴里。宋元以降,针对官员的文案管理越来越严格。无论是中央各部院监,或是地方各级官府,处理政务必须依据案例。否则就是违错,就要受惩罚(详见第七章)。这也可以算作官僚政务管理方面实行法治的表现之一。然而,日臻严密的文案制度,主要是为了防止官员专擅投机,是为了最终实现皇帝的集权专制。由于官僚处理政务必须依原有的文牍案例为标准,负责检阅文牍案例的胥吏、幕僚遂成为官场上举足轻重的角色。他们或可以凭借朝廷的案牍规则,挟制欺凌长官,或可以利用涂改、粘结、假造等技术手段,为长官遮掩过失,蒙骗朝廷(详见第八章)。在这个意义上,重在“治吏”的某些法治措施,又在胥吏等环节上重新偏向人治了。
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总而言之,古代官僚行政管理的法律原则,是以人治为主,法治为辅。或者说是形式上的法治,本质上的人治。它为官僚行政活动的秩序化、制度化提供了有限的法律保障,同时因其人治所占的比重较大,法治又不是现代意义上的法治,遂经常造成古代行政管理中有法不依、因人废法、任人不任法、法律形同虚设等不良后果。
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中国古代官僚政治 五、官吏管理的成熟严密及局限性
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官吏管理,是古代行政管理中的重要组成部分。它的主要目标是,实施官吏的更新、激励、监控诸机制,保持行政管理执行者的良好素质和正常功用。秦汉以降,官吏管理被纳入了制度化和法律化的轨道。每个王朝几乎都在官吏管理方面因时制宜,相机变通,使之日臻成熟严密。
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古代官僚政治条件下的官吏管理,有如下建树或长处:
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第一,分工细致,职能系统。
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历代中央到地方官府的建置结构,体现了分工细致、职能系统等特色。中央官府内,有协助皇帝决策的中枢组织,又有各种政务管理机构,另设负责咨议、监察及皇室事务管理的衙署。地方官府通常设郡县或府州县若干级,另有朝廷派出的行政监督机构或大员。每级官府又有行政、军事的分职,以及专掌财政、司法、捕盗等属官。上述官府,分工层次清晰,职责划分详明,既有同级官府内各部门间的分工,又有各级官府上下相应的设置,互相连接,各有所司,共同构成一个严密而稳定的权力运作机体。发达的分工和职官系统构建,标志着政府体制的完善,有利于行政效能的充分发挥。
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第二,官吏选拔尚贤能,重考试。
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古代官僚政治形成伊始,官吏选拔就摒弃了“亲贵合一”“尊尊亲亲”的宗法原则,广开选官途径。如第五章所述,秦汉至明清的官吏选拔方式,大体有察举、荐举、征辟、科举、恩荫、赀选等。其中虽有一些优待士族富豪的规定,执行过程中也不乏种种缺陷,但尚贤能,重考试的原则,多数情况下颇受重视。察举、荐举、征辟等所选取的对象,都要求是贤德才能者。科举更是分科选试,不论门第高低和资产贫富,贵贱皆收,实行较大程度上的智能竞争。他如“糊名”“誊录”“锁院”等科场规则,又是确保相对公平竞争,扩大开放性的有力措施。这就为地主阶级各阶层人士敞开了官场门户,不断吸收一批又一批的较优秀人才进入官僚队伍。尚贤能,重考试的原则,对于优化职业官僚的人员构成和提高其能力素养,都是有裨益的。经过考试获得做官资格,是一项颇有意义的创造,至今仍在现代文官制度中被沿用。
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第三,考课迁调的制度化。
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如第六章所言,对官吏的行政业绩进行考察督课,并给予相应的奖惩,已成为秦汉至明清的固定制度。历代考课不仅有道德、才能、劳绩、年龄等方面的标准,而且有逐级考核,上计评议等具体实施办法及主管机关。政绩考课与行政予夺相结合,能够增强行政统属机能,有利于维护良好的行政秩序。官吏的定期迁调及回避等规则(包括避亲、避籍、避嫌、社会关系回避、特定职务回避等),则能够让职业官僚适当回避本籍和亲属,在不同地区或部门流动任职,藉以防止职业官僚与地方或私人势力勾结。
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第四,实行专职行政监察,整饬吏治。
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如第六章所言,监察官自成系统,独立实施行政监察,是古代官吏管理中的一项独特机制。监察官以监督百司、纠劾不法、审覆政刑为主要职能,“阴希帝指”,直接听命和依附于皇帝[53]。专职监察作为一种行政监控,对维护王朝纲纪和国家利益,整饬吏治,对于皇帝控制内外官僚等,均发挥了重要作用。
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古代官吏管理的成熟严密,是帝制官僚政治长期发展、不断完善自身的结果。两千年来,王朝更替,沧桑变迁。然而,古代官僚政治却能够在包括少数民族政权在内的所有传统王朝中,长期保持自己的主体地位。这与官吏管理方面的成熟和严密,不能说没有某种因果联系。正是由于在官吏分工建置、官员选拔、考课迁调、专职监察等方面的长足进步和发达,古代官僚政治才具备了较强的自我调节机能和较好的对外适应能力,才能基本胜任社会赋予的各项行政管理职能。需要指出的是,古代官吏管理方面的高度成熟严密,是有其特定目的和宗旨的。那就是:便于皇帝对官僚机器的有效控制;保证官僚对专制皇帝的向心力和忠诚,防止其犯上作乱;保持官僚之间财产、权力分配的某种平衡和稳定……服务于上述目的和宗旨的官吏管理,带有明显的缺陷。比如,历代选官中因荫叙、保举入仕者,叨冒冗滥尤多;号称选举正途的科举,也有所学非所用,所试难取真才等痼疾;宋元以降盛行的回避迁调制,又会产生朝拜而夕迁,视官舍如传舍,不利于管理职能专门化,不利于官吏建长久之功之类的消极后果。因而,古代官僚政治条件下的官吏管理,不可能根治官吏腐败、效率低下等弊端,也无法遏止官僚统治秩序周期危机的频繁光顾。
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