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酷吏，起初是先秦法家以严刑峻法治国治民理论的虔诚奉行者。他们“皆以酷烈为声”。如西汉郅都“独先严酷，致行法不避亲贵，列侯宗室见都侧目而视，号曰苍鹰”；赵禹“为人廉倨”，“舍毋食客”，“务在绝知友宾客之请”，“见文法辄取”，“求官属阴罪”；张汤“舞文巧诋以辅法”，痛绳奸吏；义纵“以鹰击毛挚为治”，“以斩杀缚束为务”。酷吏之中，不乏“据法守正”，廉洁奉公者。如张汤担任御史大夫七年，死后，“家产直不过五百金，皆所得奉赐，无他业”，葬礼甚简薄，“载以牛车，有棺无椁”。同时，很多酷吏并不能一丝不苟地执行法律。上下其手，出入人罪的，也不在少数。如张汤以廷尉治狱，凡皇帝有意治罪的，就交付监史属官“深祸”重罚；凡皇帝有意释免的，就与监史属官轻论其罪。所审讯的若是豪民，必定“舞文巧诋”，利用法令条文为奸作弊，不惜诋毁诬陷。所审讯的若是“下户羸弱”，即便罪犯律条，也要上奏皇帝请求特别开恩释免。杜周则走得更远，“大放[仿]张汤而善候伺，上所欲挤者，因而陷之；上所欲释者，久系待问而微见其冤状”，“专以人主意指为狱”[47]。严延年任涿郡太守，“众人所谓当死者，一朝出之，所谓当生者，诡杀之。吏民莫能测其意深浅，战栗不敢犯禁。按其狱，皆文致不可得反”[48]。此类行径，根本谈不上奉公守法，以法治事，而是任意玩弄文法，践踏法律。至于汉唐间酷吏所创制的“虎穴”[49]“定百脉”“喘不得”“突地吼”“著即承”“失魂胆”“死猪愁”“求即死”“求破家”“狱持”“宿囚”“肉馎饨”等[50]，更是惨绝人寰，令人发指，直接违反国家有关刑罚的法律规定。酷吏的“舞文巧诋”和滥用非法刑具，多是用于皇帝特别下达的“诏狱”重犯，替皇帝惩办违诏失敬、犯上作乱的官僚效劳。所以，往往得到皇帝的纵容和庇护。在这方面，皇帝与酷吏沆瀣一气，共同演出了一幕幕破坏法治秩序的丑剧。
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宋以后的清官，吸收循吏“仁爱好教化”和酷吏“据法守正”等长处，讲究克己奉公，清廉正直和执法严明。例如明代叶宗人任钱塘知县，均平民间徭役，“厨中惟银鱼腊一裹”，时称“钱塘一叶清”[51]。海瑞更是家喻户晓的清官代表。海瑞以举人入仕，先做淳安知县。他克己奉公，清廉正直，严格按法律办事，敢于抗拒达官贵人的恃权害民。总督胡宗宪的儿子携带随从和行李，路经淳安，骚扰驿站，凌辱驿官。海瑞竟命令衙役逮捕了胡公子，并以假冒公子，为非作歹的罪名将其押送给胡总督发落，使胡宗宪暗中叫苦却不敢倚权报复。都御史鄢懋卿行部过境，海瑞又“供具甚薄，抗言邑小，不足容车马”，致使鄢某不得不“敛威”绕道而过。担任南直隶巡抚时，海瑞“锐意兴革”，“力摧豪强”，强迫闲居首辅徐玠退出了所占的民田[52]。海瑞不愧是以儒家名教为行为准则，忠君爱民，执法如山的模范官僚。然而，像他这样的官毕竟是极少数。而且，在官场内海瑞是孤立的，有争议的。至于和清官对称的贪官赃官，都是只认钱财，无视法纪。当他们获取贿赂时，就可以出卖法律，枉法行事。关于这方面的情况，第六章已详细言及，兹不赘。
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循吏、酷吏、清官、赃官，四者相间并存，以及循吏、清官凤毛麟角，贪官赃官车载斗量，均是古代官僚行政管理没有形成名符其实的法治秩序的产物。他们或以儒家仁义教化施政，或以严刑峻法临民，或不顾廉耻，贪墨营私，遂使古代官僚行政管理具体执行政务的过程，常常系于偶然性。当官吏清廉干练、克己奉公、执法严明时，则政务有成，百姓安宁；当官吏贪墨营私、舞文弄法时，则政务混乱，百姓遭殃。这种现象又可以称为皇帝人治之外的另一种更普遍、更常见的人治。儒家所云：“人存政举，人亡政息”，“得人者昌，失人者亡”的人治说，的确在这里得到了有力的验证。
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如前所述，历代法律中《违制律》《职制律》《吏律》等，是专门针对官僚而规定的。从贡举非人、稽误文书、泄漏机密，到贪赃枉法、出入人罪、玩忽职守等，都有成百上千的律条。这似乎是将官僚行政活动纳入国家法治轨道的重要措施。但它的宗旨是“明主治吏不治民”，主要是用于惩治官僚。对皇帝，则毫无约束力。相反，还规定了许多保护皇帝特权的条文。所以，古代法律中《官律》《职制律》等条文规定也是不平等的。在执行上述《违制律》《职制律》等的过程中，专职监察官发挥着重要作用。问题在于：监察官对文武百官的纠劾，乃是一种“官管官”，难免受皇帝意旨及官场人情世故等影响。纠劾审查的结果，最后大都要上报皇帝，听候圣裁（详见第六章）。到头来，仍可以归结到人治范畴里。宋元以降，针对官员的文案管理越来越严格。无论是中央各部院监，或是地方各级官府，处理政务必须依据案例。否则就是违错，就要受惩罚（详见第七章）。这也可以算作官僚政务管理方面实行法治的表现之一。然而，日臻严密的文案制度，主要是为了防止官员专擅投机，是为了最终实现皇帝的集权专制。由于官僚处理政务必须依原有的文牍案例为标准，负责检阅文牍案例的胥吏、幕僚遂成为官场上举足轻重的角色。他们或可以凭借朝廷的案牍规则，挟制欺凌长官，或可以利用涂改、粘结、假造等技术手段，为长官遮掩过失，蒙骗朝廷（详见第八章）。在这个意义上，重在“治吏”的某些法治措施，又在胥吏等环节上重新偏向人治了。
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总而言之，古代官僚行政管理的法律原则，是以人治为主，法治为辅。或者说是形式上的法治，本质上的人治。它为官僚行政活动的秩序化、制度化提供了有限的法律保障，同时因其人治所占的比重较大，法治又不是现代意义上的法治，遂经常造成古代行政管理中有法不依、因人废法、任人不任法、法律形同虚设等不良后果。
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中国古代官僚政治 五、官吏管理的成熟严密及局限性
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官吏管理，是古代行政管理中的重要组成部分。它的主要目标是，实施官吏的更新、激励、监控诸机制，保持行政管理执行者的良好素质和正常功用。秦汉以降，官吏管理被纳入了制度化和法律化的轨道。每个王朝几乎都在官吏管理方面因时制宜，相机变通，使之日臻成熟严密。
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古代官僚政治条件下的官吏管理，有如下建树或长处：
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第一，分工细致，职能系统。
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历代中央到地方官府的建置结构，体现了分工细致、职能系统等特色。中央官府内，有协助皇帝决策的中枢组织，又有各种政务管理机构，另设负责咨议、监察及皇室事务管理的衙署。地方官府通常设郡县或府州县若干级，另有朝廷派出的行政监督机构或大员。每级官府又有行政、军事的分职，以及专掌财政、司法、捕盗等属官。上述官府，分工层次清晰，职责划分详明，既有同级官府内各部门间的分工，又有各级官府上下相应的设置，互相连接，各有所司，共同构成一个严密而稳定的权力运作机体。发达的分工和职官系统构建，标志着政府体制的完善，有利于行政效能的充分发挥。
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第二，官吏选拔尚贤能，重考试。
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古代官僚政治形成伊始，官吏选拔就摒弃了“亲贵合一”“尊尊亲亲”的宗法原则，广开选官途径。如第五章所述，秦汉至明清的官吏选拔方式，大体有察举、荐举、征辟、科举、恩荫、赀选等。其中虽有一些优待士族富豪的规定，执行过程中也不乏种种缺陷，但尚贤能，重考试的原则，多数情况下颇受重视。察举、荐举、征辟等所选取的对象，都要求是贤德才能者。科举更是分科选试，不论门第高低和资产贫富，贵贱皆收，实行较大程度上的智能竞争。他如“糊名”“誊录”“锁院”等科场规则，又是确保相对公平竞争，扩大开放性的有力措施。这就为地主阶级各阶层人士敞开了官场门户，不断吸收一批又一批的较优秀人才进入官僚队伍。尚贤能，重考试的原则，对于优化职业官僚的人员构成和提高其能力素养，都是有裨益的。经过考试获得做官资格，是一项颇有意义的创造，至今仍在现代文官制度中被沿用。
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第三，考课迁调的制度化。
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如第六章所言，对官吏的行政业绩进行考察督课，并给予相应的奖惩，已成为秦汉至明清的固定制度。历代考课不仅有道德、才能、劳绩、年龄等方面的标准，而且有逐级考核，上计评议等具体实施办法及主管机关。政绩考课与行政予夺相结合，能够增强行政统属机能，有利于维护良好的行政秩序。官吏的定期迁调及回避等规则（包括避亲、避籍、避嫌、社会关系回避、特定职务回避等），则能够让职业官僚适当回避本籍和亲属，在不同地区或部门流动任职，藉以防止职业官僚与地方或私人势力勾结。
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第四，实行专职行政监察，整饬吏治。
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如第六章所言，监察官自成系统，独立实施行政监察，是古代官吏管理中的一项独特机制。监察官以监督百司、纠劾不法、审覆政刑为主要职能，“阴希帝指”，直接听命和依附于皇帝[53]。专职监察作为一种行政监控，对维护王朝纲纪和国家利益，整饬吏治，对于皇帝控制内外官僚等，均发挥了重要作用。
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古代官吏管理的成熟严密，是帝制官僚政治长期发展、不断完善自身的结果。两千年来，王朝更替，沧桑变迁。然而，古代官僚政治却能够在包括少数民族政权在内的所有传统王朝中，长期保持自己的主体地位。这与官吏管理方面的成熟和严密，不能说没有某种因果联系。正是由于在官吏分工建置、官员选拔、考课迁调、专职监察等方面的长足进步和发达，古代官僚政治才具备了较强的自我调节机能和较好的对外适应能力，才能基本胜任社会赋予的各项行政管理职能。需要指出的是，古代官吏管理方面的高度成熟严密，是有其特定目的和宗旨的。那就是：便于皇帝对官僚机器的有效控制；保证官僚对专制皇帝的向心力和忠诚，防止其犯上作乱；保持官僚之间财产、权力分配的某种平衡和稳定……服务于上述目的和宗旨的官吏管理，带有明显的缺陷。比如，历代选官中因荫叙、保举入仕者，叨冒冗滥尤多；号称选举正途的科举，也有所学非所用，所试难取真才等痼疾；宋元以降盛行的回避迁调制，又会产生朝拜而夕迁，视官舍如传舍，不利于管理职能专门化，不利于官吏建长久之功之类的消极后果。因而，古代官僚政治条件下的官吏管理，不可能根治官吏腐败、效率低下等弊端，也无法遏止官僚统治秩序周期危机的频繁光顾。
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中国古代官僚政治 六、乡里保甲、缙绅士大夫、宗法势力是古代官僚政治社会化的基本手段
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在讨论这个问题以前，需要先搞清什么是政治社会化？什么是官僚政治的社会化？
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所谓政治社会化，是来自政治学、社会学及文化人类学的一个混合词汇。政治社会化，是指政治价值取向、规范、主义、信仰、知识、观念等传播、学习的历程或方式。这种传播和学习，不仅有纵的世代传递，也包括横的人际传播[54]。而古代官僚政治的社会化，又特指官僚政治的标准及信仰的传播和学习历程。通俗地说，就是古代官僚政治是如何深入到百姓的社会生活中，而被百姓世世代代地认同、接受下来的。
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我们认为，古代官僚政治在其实现社会化的过程中，乡里保甲、缙绅士大夫、宗法势力三者从不同角度或层次发挥了重要作用。具体地说，乡里保甲充任其社区实施网络，缙绅士大夫充任其社会依赖集团，宗法势力则是其寻找到的来自传统社会血缘组织的利用力量。
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