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封建到郡县
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秦废封建，不要再有分封诸侯，换句话说，股东不要去吃本钱。皇帝的儿子、皇帝的亲戚不要去瓜分皇帝的土地与人民。打一个譬喻，股东可以拿红利，但是，股东不要去分割分公司，不要去分割整体的运作。秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报告。从封建转变到郡县制度，是中国先秦以来，很多人的智慧，经过好几代的努力、好几代的思考而汇总的结果。在秦始皇的时代，由李斯做了最后完成的工作。
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秦代的改制，对中国王朝结构来说，意义非常重大，影响非常久远。从此以后，中国不再有分封的制度。中央直辖地方，又必定要有层次，中国幅员广大，必须要有郡县两层，也就是今天的省县两个层次。秦始皇时，全国有四十几个郡，上千的县。同时有一个监察机构，由中央派遣御史监督考核的工作。在秦始皇威权统治之下，所有的人都是他的幕僚，没有一个人是真正的CEO。秦朝国家权力强大，但是秦朝的祚命非常短暂，因为一切的决定都要靠秦始皇一个人决定。等他死了以后，就由他旁边的人，赵高，一个太监，冒充他的遗旨，发出最重要的命令，命令太子自杀，改立秦始皇的小儿子为帝，小皇帝的权力，竟由赵高代行。换句话说，董事长的职权，被近臣篡夺了。在那种结构之下，没有一个CEO来平衡君权，也没有一个制衡君权的单位，权力的中心可以任意作为，躲在宝座后面的人可以掌握整个国家。权力集中，而掌权的人缺乏合法地位，难以有效地掌控整个国家体系，国家不能好好运作，天下为之大乱，秦朝因而崩债。
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从秦朝的情形，可以吸取教训：无论多好的结构，如果操作流线型机构的这个人，只以一个人的意志为意志，而缺乏制衡，这个机构的效率便会大打折扣。犹如我们花了一大笔的费用购置了一套电脑，但操作的人，无法了解软硬件的使用，最聪明的电脑也无法发挥功用。世界历史，这种事情层出不穷，不断发生。许多很大的公司也是一人班而已。华人在美国有一个很大的王安公司，就是王安一人办理的公司。王安离开，公司也完了。王安公司现在是别人的公司，就只剩了王安两个字而已，其他都没有了。这种情况在台湾地区的企业界里也不乏现成的例子。
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[1] 臣闻吏议逐客，窃以为过矣！昔穆公求士，西取由余於戎，东得百里奚於宛，迎蹇叔於宋，求丕豹、公孙支於晋，此五子者，不产於秦，而穆公用之，并国二十，遂霸西戎。孝公用商鞅之法，移风易俗，民以殷盛，国以富强，百姓乐用，诸侯亲服，获楚、魏之师，举地千里，至今治强。惠王用张仪之计，拔三川之地，西并巴、蜀，北收上郡，南取汉中，包九夷，制鄢、郢，东据成皋之险，割膏腴之壤，遂散六国之纵，使之西面事秦，功施到今。昭王得范雎，废穰侯，逐华阳，强公室，杜私门，蚕食诸侯，使秦成帝业。此四君者，皆以客之功。由此观之，客何负於秦哉！向使四君却客而不纳，疏士而不用，是使国无富利之实，而秦无强大之名也。
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今陛下致昆山之玉，有随、和之宝，垂明月之珠，服太阿之剑，乘纤离之马，建翠凤之旗，树灵鼍之鼓。此数宝者，秦不生一焉，而陛下悦之，何也？必秦国之所生而然后可，则是夜光之璧不饰朝廷，犀象之器不为玩好，郑、卫之女不充后宫，而骏马抉提不实外厩，江南金锡不为用，西蜀丹青不为采。所以饰后宫、充下陈、娱心意、悦耳目者，必出於秦然后可，则是宛珠之簪、傅玑之珥、阿缟之衣、锦绣之饰不进於前，而随俗雅化、佳冶窈窕赵女不立於侧也。夫击瓮叩缶、弹筝搏髀而歌呼呜呜快耳者，真秦之声也。郑、卫、桑间，韶虞、武象者，异国之乐也。今弃击瓮而就郑、卫，退弹筝而取韶虞，若是者何也？快意当前，适观而已矣。今取人则不然，不问可否，不论曲直，非秦者去，为客者逐。然则是所重者在乎色乐珠玉，而所轻者在乎人民也。此非所以跨海内、制诸侯之术也。
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臣闻地广者粟多，国大者人众，兵强则士勇。是以泰山不让土壤，故能成其大；河海不择细流，故能就其深；王者不却众庶，故能明其德。是以地无四方，民无异国，四时充美，鬼神降福，此五帝、三王之所以无敌也。今乃弃黔首以资敌国，却宾客以业诸侯，使天下之士，退而不敢向西，裹足不入秦，此所谓藉寇兵而赍盗粮者也。夫物不产于秦，可宝者多；士不产於秦，而愿忠者众。今逐客以资敌国，损民以仇，内自虚而外树怨於诸侯，求国之无危，不可得也。（《史记·李斯列传》）
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从历史看组织 第四章 开放管理的核心·汉
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要 发展一个新制度，还是继续秦朝留下来的制度，汉朝解决这个问题当然也有一定的过程。在汉朝刚刚建立的时候，也有人说还要分封功臣与王子。但实际上，汉朝有两代虽实行分封制度，但实践的结果是，先是功臣与中央的冲突，后是亲藩的叛变，以致造成许多内乱。在汉室初建时，甚至有人建议，复建六国，让六国之后人继续统治他们原有的地方，共同奉汉为皇帝。但汉高祖的谋臣，包括张良，并不同意这个办法。封建制度等同于将已成历史陈迹的东西再度拿出来，对整个政府的运作，只会造成困难。换句话说，当年因为条件不够而设立许多分公司的制度，终于在这种情况下成为过去的事情。张良出身秦亡六国之中韩国的贵族世家，他在参加反秦革命时，原来的目的是恢复六国，当然韩国复国是他主要的意图。但是天下已定，他打消了恢复封建的主意，认为郡县制的治理，可以保持国家安定。汉代继续维持郡县这种直接管理的行政制度，并继续维持考核的监察制度——这两大特色始终见于中国历代王朝。
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赏罚分明
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汉朝的早期，不能脱离一个小集团统治的色彩。许多汉高祖从前的功臣，自然而然成为高级官员。汉初两三代，丞相都是功臣之后，因为担任丞相的条件是由封侯的高官中选出。汉代侯爵是除了军功不封，一定是当年共同打天下的伙伴才能封侯。而列侯的子孙才能继承爵位。同样，二千石的高级官员也多列侯。换句话说，丞相以及其他高级干部的职位都是由一个小集团垄断。历史上有一个小小插曲：在汉初，局面还没有稳定的时候，有一次高祖在高台上远远望见河滩上有人群聚集谈话，汉高祖问张良，这些人在干什么，张良回答说，这些人都是在商量怎么反抗你的人。汉高祖很纳闷，是为什么呢？张良答：这些都是帮你打天下的人，但是你封来封去都只封你的亲戚，有功之人不知道自己应该摆在哪里。汉高祖问张良应如何解决，张良说：即刻分封，我们来不及考核，但是你只要封一个大家都知道他平常最恨你，你也最恨他，而这个人却是有功的人，你先封他，你心目中有这样一个人吗？汉高祖说，有这样一个人，叫雍齿。张良建议立刻封雍齿为侯，一旦雍齿被封了侯，其他功臣就放心了，因为雍齿尚且封侯，又何况他们呢？
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这是张良的一个小小权术，但是权术后面隐含的意义是，你要报酬人家功劳的时候，不能只顾及私人的感情，不能只顾及自己的爱好及厌恶。所以这虽然是一个计谋，但是计谋后面是赏罚分明，一个公正的原则。这个原则在汉朝四百年历史中有大半的时间是相当落实的。所有的掌权者都犯了一个毛病，正如电视剧中的乾隆，喜欢和珅，讨厌刘罗锅。如果刘罗锅能封侯的话，其他人就很放心了。就是因为有一个公平的原则在，终究乾隆还是让刘罗锅担任宰相，在他死后还封了一个文正公。也因此，虽然清朝到乾隆的时候开始走下坡路，乾隆年间基本上还是一个不差的时代。
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征求民意的察举制度
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汉朝初期有了一个功臣集团，决策阶层事实上还是封闭的，即使有才干的人也只能进入二级干部，不能进入第一级。所以全国的郡太守里面，也有差不多三朝的时候是由功臣的子弟担任的。这样的政府没有全国的代表性，统治阶层和被统治阶层是截然分开的，决策阶层和执行的干部也是截然分开的。幸亏，到了汉武帝的时代有很多的改变。汉朝本来有一个让天下臣民上书的习惯，让有见解的人抒发自己对于政府施政的意见，但是汉初并没有征召人才的制度，没有一定的名额，也不是定期举行。汉高祖未定天下的时候，他在路上碰见父老，那些岁数大见识多的长者，向他提出一些建议。汉高祖知道民间有许多重要的意见，所以汉室有时候求贤良直言，讲错了，不罚；讲对了，有赏。汉朝这个征求民间意见的管道，在汉武帝的时候落实为察举制度。全国都要按照郡县人口的比例由地方推荐察举，寻找当地的人才，到地方上做事。先在地方担任掾吏部属，再逐步荐举到中央政府工作。汉代孝廉是有配额的，超过二十万人就出一个人，不到二十万人也要推荐一个人，这个办法使汉朝的政府结构有了全盘的改变。
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换句话说，假如顾客也就是老百姓所需求的服务是繁荣及安定，现在有人代表客户说话了，客户也可以参加政府的运作。用企业活动为譬喻，假如有一群客户做一个集体的购买，公司就可以从采购团的代表知道这批客户想要的是什么，喜欢的是什么。汉代有了这批贤良与孝廉，他们即可能参加政策性的活动。宫廷会议时，皇帝及重要的大臣、各部的首长都在场，政府官员及经由察举出来的贤才，共同讨论政府的政策。著名的一例就是《盐铁论》。政府的宫员，基于国防需要，讨论是否要打匈奴，若不打匈奴，匈奴就要打进来了。打匈奴要花多少代价，这代价要由谁来支付？值不值得？假如现有的政府经费不够支付，不免寻找财源，以支付战争费用。政府官员说要盐铁公卖，老百姓的代表说盐和铁是日常生活需要的东西。公卖盐和铁，富人也那么多的盐，穷人也吃那么多的盐；富人不用铁，可是穷人要用锄头，这根本是不公平的，因为大家的负担不同。从国防政策，国内的繁荣及盐铁公卖以后市场所受到的干扰；干扰之后，经济是否繁荣；人民的公平负担的原则……这些主要的课题都在《盐铁论》的辩论中出现。
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《盐铁论》是否为当时辩论的完整记录，我们无从得知。但是大概离真相不大远，可能是简单的叙述，可能省略很多细节，但足以反映会议本身引起的辩论，和辩论双方不同的立场。正像一个产品发表会，客户及厂商可能都要发表一些对产品的意见，坏的推销员反驳客户的意见，好的推销员则是听取客户的意见。民主政治就是要让推销员去听取客户的意见。汉武帝以后，多数官员由察举出身，也如同推销员由客户代表出身，所以汉朝本身的制度虽不是民主制度，察举制度却是沟通政府与人民之间的桥梁。这一制度，使汉代这个大公司，赢得了四百年的祚命。因为汉朝是很长治久安的时代，所以今天我们还称自己为汉人。中国之所以能长久地存在，成为一个长久存在的文化与政治体，汉朝的稳定是一个很重要的原因。
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汉朝的丞相既不是一个独立的幕僚长，也不是一个完全的CEO。如前面所说，在朝代一开始的时候，所有的丞相都是功臣或功臣之后，从同一个集团出来的，同质性很高。
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汉代丞相
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汉代丞相是朝廷的首长，所有的记录都在丞相府里边，这是汉初第一位丞相萧何的功劳。萧何原是沛县县政府的职员，相当于县长秘书一类的职务，学历不明，履历不高，却是很早就能赏识刘邦，后来也帮助刘邦夺取沛县作为第一个基地。在刘邦取天下时，萧何是重要的助手，进咸旧这一收取档案资料的举动，更是刘邦能够成功的重要关键之一。汉军进入秦的首都咸阳的时候，萧何抓的第一件事情，不是封仓库，而是接收图册，包括地图、户籍与卷宗档案。萧何眼光远大，懂得一个能够运作的管理机器，手上一定要有档案与数据。有全国地图的人，有全国人口数据的人，有税收数目字的人，有全国驿站船邮网路资料的人，对全国情势就会有通盘了解。项羽没有做到这事，汉高祖与萧何做到了。用黄仁宇先生的一句话，若按照数目字来管理的话，管理系统才能运行；图册都是数目字。一个好的公司，必定有一批好的数据：它的客户在哪里？产品的成本要如何计算？如果没有这些资料，开个街角上的夫妻老婆店还有可能，但经营大公司却不行。萧何做到的就是掌握足够的资料数据。
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汉朝政府相权的实力基础，就在这批数据，因为全国的资料不在宫里，反而是在相府。这是汉朝的CEO所具有的特別的权位。所以汉初的丞相可以没学问，但有实权。皇帝必定会有自己喜欢的内廷宠臣，但皇帝身在宫中；丞相代表的则是法律与秩序。汉文帝是不错的君主，开创了文景之治的局面。汉文帝有他所喜爱的宠臣，但当时的丞相申屠建虽然学问及能力都不是很足够，却仍能责罚宠臣。汉代宫中及府中财政分开，是汉朝一项很重要的原则，能将两者分开的原因，即在丞相府有政府运作的资料及数据。为此，虽然汉朝不断地有外戚、宦官干政，但政府始终有相当程度的稳定性，也就是靠宫中与府中分开的原则。权在宫中，能在府中。权能区分，一旦董事长委任了总经理，总经理就掌握了所有的行政权及资料数据，董事长就应该退到第二线，只掌握大政策的方向。这种权能的分野，在中国实行得非常早，同一时代的罗马既没有郡县，也没有宫中府中的分野，也没有军人文人的分野，也没有察举制度、贤良方正共同参与讨论国是的制度。与汉朝同时代的罗马公民，以最古老的贵族制度参与政治，显得原始粗糙。汉朝的运作体系却是相当符合经营一个公司的原则的。
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但是谁真正设计出这套制度呢？倒也不是任何一位丞相，而是学者陆续提供的意见。学者之中，董仲舒是一个关键性的人物。董仲舒认真地建议将权力的基础放宽下降到地方[1]。董仲舒的政府理论是天命，相信皇帝的统治是依据天命的，而天灾是反应人情。借一个譬喻，一个公司能不能存在，能不能运作，要靠市场反应。无论是百年老店或正字商标，客户的满意度决定了一切。百姓说不出话，老天会帮他们说话；天灾其实是人心不满。天下安定的时候，天灾就是天灾，人心不满的时候，百姓纷纷议论，为天灾找理由。当天降的灾害与异象被解释为政策错误，或吏治不良……也就是人心不满的时候。同理，当公司产品好服务好的时候，广告再烂，产品一样卖，因为这时是产品在替公司说话。当一个公司被骂广告烂、广告骗人的时候，也就是产品不行了。董仲舒的阴阳感应其实就是讲市场效应，而市场效应取决于人心之向背，人心则取决于对政府服务的满意度。于是在董仲舒的理论中，天命王权的源头完全取决于人民的意见，天象不过是个反应，真正决定的是人民。就企业经营来说，市场的竞争完全靠产品，再好的宣传、再好的包装、再古老的招牌都没用，只有产品本身的品质算数。关于汉代的郡县制，贾谊的《治安策》是重要文献，他主张设郡县，反对封建[2]。贾谊预测的灾害，在七国之乱时应验。