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封建到郡县
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秦废封建,不要再有分封诸侯,换句话说,股东不要去吃本钱。皇帝的儿子、皇帝的亲戚不要去瓜分皇帝的土地与人民。打一个譬喻,股东可以拿红利,但是,股东不要去分割分公司,不要去分割整体的运作。秦朝设郡县,等于不设分公司,而是成立办事处及代理人,直接向中央负责,地方官的成绩,都是直接向中央政府报告。从封建转变到郡县制度,是中国先秦以来,很多人的智慧,经过好几代的努力、好几代的思考而汇总的结果。在秦始皇的时代,由李斯做了最后完成的工作。
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秦代的改制,对中国王朝结构来说,意义非常重大,影响非常久远。从此以后,中国不再有分封的制度。中央直辖地方,又必定要有层次,中国幅员广大,必须要有郡县两层,也就是今天的省县两个层次。秦始皇时,全国有四十几个郡,上千的县。同时有一个监察机构,由中央派遣御史监督考核的工作。在秦始皇威权统治之下,所有的人都是他的幕僚,没有一个人是真正的CEO。秦朝国家权力强大,但是秦朝的祚命非常短暂,因为一切的决定都要靠秦始皇一个人决定。等他死了以后,就由他旁边的人,赵高,一个太监,冒充他的遗旨,发出最重要的命令,命令太子自杀,改立秦始皇的小儿子为帝,小皇帝的权力,竟由赵高代行。换句话说,董事长的职权,被近臣篡夺了。在那种结构之下,没有一个CEO来平衡君权,也没有一个制衡君权的单位,权力的中心可以任意作为,躲在宝座后面的人可以掌握整个国家。权力集中,而掌权的人缺乏合法地位,难以有效地掌控整个国家体系,国家不能好好运作,天下为之大乱,秦朝因而崩债。
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从秦朝的情形,可以吸取教训:无论多好的结构,如果操作流线型机构的这个人,只以一个人的意志为意志,而缺乏制衡,这个机构的效率便会大打折扣。犹如我们花了一大笔的费用购置了一套电脑,但操作的人,无法了解软硬件的使用,最聪明的电脑也无法发挥功用。世界历史,这种事情层出不穷,不断发生。许多很大的公司也是一人班而已。华人在美国有一个很大的王安公司,就是王安一人办理的公司。王安离开,公司也完了。王安公司现在是别人的公司,就只剩了王安两个字而已,其他都没有了。这种情况在台湾地区的企业界里也不乏现成的例子。
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[1] 臣闻吏议逐客,窃以为过矣!昔穆公求士,西取由余於戎,东得百里奚於宛,迎蹇叔於宋,求丕豹、公孙支於晋,此五子者,不产於秦,而穆公用之,并国二十,遂霸西戎。孝公用商鞅之法,移风易俗,民以殷盛,国以富强,百姓乐用,诸侯亲服,获楚、魏之师,举地千里,至今治强。惠王用张仪之计,拔三川之地,西并巴、蜀,北收上郡,南取汉中,包九夷,制鄢、郢,东据成皋之险,割膏腴之壤,遂散六国之纵,使之西面事秦,功施到今。昭王得范雎,废穰侯,逐华阳,强公室,杜私门,蚕食诸侯,使秦成帝业。此四君者,皆以客之功。由此观之,客何负於秦哉!向使四君却客而不纳,疏士而不用,是使国无富利之实,而秦无强大之名也。
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今陛下致昆山之玉,有随、和之宝,垂明月之珠,服太阿之剑,乘纤离之马,建翠凤之旗,树灵鼍之鼓。此数宝者,秦不生一焉,而陛下悦之,何也?必秦国之所生而然后可,则是夜光之璧不饰朝廷,犀象之器不为玩好,郑、卫之女不充后宫,而骏马抉提不实外厩,江南金锡不为用,西蜀丹青不为采。所以饰后宫、充下陈、娱心意、悦耳目者,必出於秦然后可,则是宛珠之簪、傅玑之珥、阿缟之衣、锦绣之饰不进於前,而随俗雅化、佳冶窈窕赵女不立於侧也。夫击瓮叩缶、弹筝搏髀而歌呼呜呜快耳者,真秦之声也。郑、卫、桑间,韶虞、武象者,异国之乐也。今弃击瓮而就郑、卫,退弹筝而取韶虞,若是者何也?快意当前,适观而已矣。今取人则不然,不问可否,不论曲直,非秦者去,为客者逐。然则是所重者在乎色乐珠玉,而所轻者在乎人民也。此非所以跨海内、制诸侯之术也。
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臣闻地广者粟多,国大者人众,兵强则士勇。是以泰山不让土壤,故能成其大;河海不择细流,故能就其深;王者不却众庶,故能明其德。是以地无四方,民无异国,四时充美,鬼神降福,此五帝、三王之所以无敌也。今乃弃黔首以资敌国,却宾客以业诸侯,使天下之士,退而不敢向西,裹足不入秦,此所谓藉寇兵而赍盗粮者也。夫物不产于秦,可宝者多;士不产於秦,而愿忠者众。今逐客以资敌国,损民以仇,内自虚而外树怨於诸侯,求国之无危,不可得也。(《史记·李斯列传》)
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从历史看组织 第四章 开放管理的核心·汉
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要 发展一个新制度,还是继续秦朝留下来的制度,汉朝解决这个问题当然也有一定的过程。在汉朝刚刚建立的时候,也有人说还要分封功臣与王子。但实际上,汉朝有两代虽实行分封制度,但实践的结果是,先是功臣与中央的冲突,后是亲藩的叛变,以致造成许多内乱。在汉室初建时,甚至有人建议,复建六国,让六国之后人继续统治他们原有的地方,共同奉汉为皇帝。但汉高祖的谋臣,包括张良,并不同意这个办法。封建制度等同于将已成历史陈迹的东西再度拿出来,对整个政府的运作,只会造成困难。换句话说,当年因为条件不够而设立许多分公司的制度,终于在这种情况下成为过去的事情。张良出身秦亡六国之中韩国的贵族世家,他在参加反秦革命时,原来的目的是恢复六国,当然韩国复国是他主要的意图。但是天下已定,他打消了恢复封建的主意,认为郡县制的治理,可以保持国家安定。汉代继续维持郡县这种直接管理的行政制度,并继续维持考核的监察制度——这两大特色始终见于中国历代王朝。
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赏罚分明
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汉朝的早期,不能脱离一个小集团统治的色彩。许多汉高祖从前的功臣,自然而然成为高级官员。汉初两三代,丞相都是功臣之后,因为担任丞相的条件是由封侯的高官中选出。汉代侯爵是除了军功不封,一定是当年共同打天下的伙伴才能封侯。而列侯的子孙才能继承爵位。同样,二千石的高级官员也多列侯。换句话说,丞相以及其他高级干部的职位都是由一个小集团垄断。历史上有一个小小插曲:在汉初,局面还没有稳定的时候,有一次高祖在高台上远远望见河滩上有人群聚集谈话,汉高祖问张良,这些人在干什么,张良回答说,这些人都是在商量怎么反抗你的人。汉高祖很纳闷,是为什么呢?张良答:这些都是帮你打天下的人,但是你封来封去都只封你的亲戚,有功之人不知道自己应该摆在哪里。汉高祖问张良应如何解决,张良说:即刻分封,我们来不及考核,但是你只要封一个大家都知道他平常最恨你,你也最恨他,而这个人却是有功的人,你先封他,你心目中有这样一个人吗?汉高祖说,有这样一个人,叫雍齿。张良建议立刻封雍齿为侯,一旦雍齿被封了侯,其他功臣就放心了,因为雍齿尚且封侯,又何况他们呢?
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这是张良的一个小小权术,但是权术后面隐含的意义是,你要报酬人家功劳的时候,不能只顾及私人的感情,不能只顾及自己的爱好及厌恶。所以这虽然是一个计谋,但是计谋后面是赏罚分明,一个公正的原则。这个原则在汉朝四百年历史中有大半的时间是相当落实的。所有的掌权者都犯了一个毛病,正如电视剧中的乾隆,喜欢和珅,讨厌刘罗锅。如果刘罗锅能封侯的话,其他人就很放心了。就是因为有一个公平的原则在,终究乾隆还是让刘罗锅担任宰相,在他死后还封了一个文正公。也因此,虽然清朝到乾隆的时候开始走下坡路,乾隆年间基本上还是一个不差的时代。
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征求民意的察举制度
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汉朝初期有了一个功臣集团,决策阶层事实上还是封闭的,即使有才干的人也只能进入二级干部,不能进入第一级。所以全国的郡太守里面,也有差不多三朝的时候是由功臣的子弟担任的。这样的政府没有全国的代表性,统治阶层和被统治阶层是截然分开的,决策阶层和执行的干部也是截然分开的。幸亏,到了汉武帝的时代有很多的改变。汉朝本来有一个让天下臣民上书的习惯,让有见解的人抒发自己对于政府施政的意见,但是汉初并没有征召人才的制度,没有一定的名额,也不是定期举行。汉高祖未定天下的时候,他在路上碰见父老,那些岁数大见识多的长者,向他提出一些建议。汉高祖知道民间有许多重要的意见,所以汉室有时候求贤良直言,讲错了,不罚;讲对了,有赏。汉朝这个征求民间意见的管道,在汉武帝的时候落实为察举制度。全国都要按照郡县人口的比例由地方推荐察举,寻找当地的人才,到地方上做事。先在地方担任掾吏部属,再逐步荐举到中央政府工作。汉代孝廉是有配额的,超过二十万人就出一个人,不到二十万人也要推荐一个人,这个办法使汉朝的政府结构有了全盘的改变。
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换句话说,假如顾客也就是老百姓所需求的服务是繁荣及安定,现在有人代表客户说话了,客户也可以参加政府的运作。用企业活动为譬喻,假如有一群客户做一个集体的购买,公司就可以从采购团的代表知道这批客户想要的是什么,喜欢的是什么。汉代有了这批贤良与孝廉,他们即可能参加政策性的活动。宫廷会议时,皇帝及重要的大臣、各部的首长都在场,政府官员及经由察举出来的贤才,共同讨论政府的政策。著名的一例就是《盐铁论》。政府的宫员,基于国防需要,讨论是否要打匈奴,若不打匈奴,匈奴就要打进来了。打匈奴要花多少代价,这代价要由谁来支付?值不值得?假如现有的政府经费不够支付,不免寻找财源,以支付战争费用。政府官员说要盐铁公卖,老百姓的代表说盐和铁是日常生活需要的东西。公卖盐和铁,富人也那么多的盐,穷人也吃那么多的盐;富人不用铁,可是穷人要用锄头,这根本是不公平的,因为大家的负担不同。从国防政策,国内的繁荣及盐铁公卖以后市场所受到的干扰;干扰之后,经济是否繁荣;人民的公平负担的原则……这些主要的课题都在《盐铁论》的辩论中出现。
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《盐铁论》是否为当时辩论的完整记录,我们无从得知。但是大概离真相不大远,可能是简单的叙述,可能省略很多细节,但足以反映会议本身引起的辩论,和辩论双方不同的立场。正像一个产品发表会,客户及厂商可能都要发表一些对产品的意见,坏的推销员反驳客户的意见,好的推销员则是听取客户的意见。民主政治就是要让推销员去听取客户的意见。汉武帝以后,多数官员由察举出身,也如同推销员由客户代表出身,所以汉朝本身的制度虽不是民主制度,察举制度却是沟通政府与人民之间的桥梁。这一制度,使汉代这个大公司,赢得了四百年的祚命。因为汉朝是很长治久安的时代,所以今天我们还称自己为汉人。中国之所以能长久地存在,成为一个长久存在的文化与政治体,汉朝的稳定是一个很重要的原因。
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汉朝的丞相既不是一个独立的幕僚长,也不是一个完全的CEO。如前面所说,在朝代一开始的时候,所有的丞相都是功臣或功臣之后,从同一个集团出来的,同质性很高。
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汉代丞相
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汉代丞相是朝廷的首长,所有的记录都在丞相府里边,这是汉初第一位丞相萧何的功劳。萧何原是沛县县政府的职员,相当于县长秘书一类的职务,学历不明,履历不高,却是很早就能赏识刘邦,后来也帮助刘邦夺取沛县作为第一个基地。在刘邦取天下时,萧何是重要的助手,进咸旧这一收取档案资料的举动,更是刘邦能够成功的重要关键之一。汉军进入秦的首都咸阳的时候,萧何抓的第一件事情,不是封仓库,而是接收图册,包括地图、户籍与卷宗档案。萧何眼光远大,懂得一个能够运作的管理机器,手上一定要有档案与数据。有全国地图的人,有全国人口数据的人,有税收数目字的人,有全国驿站船邮网路资料的人,对全国情势就会有通盘了解。项羽没有做到这事,汉高祖与萧何做到了。用黄仁宇先生的一句话,若按照数目字来管理的话,管理系统才能运行;图册都是数目字。一个好的公司,必定有一批好的数据:它的客户在哪里?产品的成本要如何计算?如果没有这些资料,开个街角上的夫妻老婆店还有可能,但经营大公司却不行。萧何做到的就是掌握足够的资料数据。
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汉朝政府相权的实力基础,就在这批数据,因为全国的资料不在宫里,反而是在相府。这是汉朝的CEO所具有的特別的权位。所以汉初的丞相可以没学问,但有实权。皇帝必定会有自己喜欢的内廷宠臣,但皇帝身在宫中;丞相代表的则是法律与秩序。汉文帝是不错的君主,开创了文景之治的局面。汉文帝有他所喜爱的宠臣,但当时的丞相申屠建虽然学问及能力都不是很足够,却仍能责罚宠臣。汉代宫中及府中财政分开,是汉朝一项很重要的原则,能将两者分开的原因,即在丞相府有政府运作的资料及数据。为此,虽然汉朝不断地有外戚、宦官干政,但政府始终有相当程度的稳定性,也就是靠宫中与府中分开的原则。权在宫中,能在府中。权能区分,一旦董事长委任了总经理,总经理就掌握了所有的行政权及资料数据,董事长就应该退到第二线,只掌握大政策的方向。这种权能的分野,在中国实行得非常早,同一时代的罗马既没有郡县,也没有宫中府中的分野,也没有军人文人的分野,也没有察举制度、贤良方正共同参与讨论国是的制度。与汉朝同时代的罗马公民,以最古老的贵族制度参与政治,显得原始粗糙。汉朝的运作体系却是相当符合经营一个公司的原则的。
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但是谁真正设计出这套制度呢?倒也不是任何一位丞相,而是学者陆续提供的意见。学者之中,董仲舒是一个关键性的人物。董仲舒认真地建议将权力的基础放宽下降到地方[1]。董仲舒的政府理论是天命,相信皇帝的统治是依据天命的,而天灾是反应人情。借一个譬喻,一个公司能不能存在,能不能运作,要靠市场反应。无论是百年老店或正字商标,客户的满意度决定了一切。百姓说不出话,老天会帮他们说话;天灾其实是人心不满。天下安定的时候,天灾就是天灾,人心不满的时候,百姓纷纷议论,为天灾找理由。当天降的灾害与异象被解释为政策错误,或吏治不良……也就是人心不满的时候。同理,当公司产品好服务好的时候,广告再烂,产品一样卖,因为这时是产品在替公司说话。当一个公司被骂广告烂、广告骗人的时候,也就是产品不行了。董仲舒的阴阳感应其实就是讲市场效应,而市场效应取决于人心之向背,人心则取决于对政府服务的满意度。于是在董仲舒的理论中,天命王权的源头完全取决于人民的意见,天象不过是个反应,真正决定的是人民。就企业经营来说,市场的竞争完全靠产品,再好的宣传、再好的包装、再古老的招牌都没用,只有产品本身的品质算数。关于汉代的郡县制,贾谊的《治安策》是重要文献,他主张设郡县,反对封建[2]。贾谊预测的灾害,在七国之乱时应验。
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