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张居正的事功
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中国自古以来一直面临这样的问题，但是也一直没有一个很好的解决办法。到了明朝，才有了相当重大的改变。明朝的名相张居正，在万历年间长期执政。明朝的一般情况和宋朝相当类似。明朝的疆域不小，花费在国防上的资源也不少。北面有蒙古，后来东北有满洲，西南面的少数民族也常有各种问题，沿海又经常有倭寇侵扰。明朝的卫所制，与唐朝的府兵很类似，后来卫所的军人也没有强大的战斗力，需要另外开拓其他的兵源，例如将领自己的亲兵，又例如少数民族组成的士兵。基本上，明朝的国防开支是很大的。
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明朝官页的遴选仍然是靠科举。最初明朝的官员都是国子监学生担任，明太祖定下的规矩，优先任用国子监的学生，也就是政府官员的候选人都是由国子监训练出来的。后来科举盛行之后，大多数官员就由科举出仕。科举出身是通才，而不是专才。明朝与宋朝情形一样，常务官是吏，政务官是科举出身的读书人。大多数读书人相当迂执，并不一定很能够明白世务。怎么样考核这些官员，就成为一个很严重的问题。
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基本上唐宋两朝的制度，明朝都有。明朝设有考功司，经常考核官员，也依照等级规定升迁的顺序。但是明朝吏治始终不好，官越来越多，却没有几个真正有用的人才。
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明朝的官员数自相当庞大，军队数字也相当庞大，但是政府的税收却并没有增加。明朝税收的主要来源依然是土地，没有开拓农业以外的财源。明朝的人口增加了，支出也增加了，政府经常闹穷，政务经常废弛。
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张居正是明朝难得一见的能干宰相，也是专权的宰相。明朝的宰相制度与宋朝一样，是集体的。初期有左右丞相，后来废了相职，明朝皇帝的身边只有一群大学士。大学土的官阶原来是中等的，但是后来成为高阶。大学士是皇帝的秘书，职务是草拟皇帝发出来的命令。大学士原来不过是秘书处的成员，听取皇帝的旨意，撰写诏书，但到后来变成皇帝没有意见的话，大学士就是决策人员了。这些大学士也不是一位两位，往往同时有好几位，其中资格最深的，或是皇帝特别指定的领班，成为首相。首相的权力大，其他的人都只是做他的帮手而已。张居正是明朝权力最大的首相。
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张居正确实相当有才干。他得到这个职位也用了一些手段，他将政敌一个个排除，同时也结交太监为内援。这些手段与长期揽权的作风，在儒家眼里都是不对的。当他母亲去世时，他原本应该回去守孝，但是他怕离开了首相的位置就回不来，居然违背了儒家传统的伦理道德观念，他请皇帝挽留他，不让他回去守孝。这一件事，在当时引起不少争议——但这些都是他个人的事情。他在官员考核方面，提出一个以往完全没有提出过的考成法[1]。他要求官员在执行任务时，每一位官员都要做好几份报告的副本，一份是给任务有关的人，一份是给他的上司，一份是给当时负责监察的六科，相当于民国时代的监察院。工作完成后，同样也要送报告到这几个单位。如此一来，一个单位的工作，做了多久？成果如何？都可逐步稽核，监察人员就可以依此判断，规划的工作做了哪些？有没有在规定时间之内做完？与原来建议的方式是否相符？功效又如何？监察人员定期向政府报告，某一个单位某一个职务的某一个工作人员，他的任务是否如期完成，超前完成，或者是延后完成？他是百分之百完成了，还是只完成百分之多少？就这样，监察单位和执行单位之间，经常保持联络，并且定期考核。这个考成法与过去一年考核一次并本一样，监察单位不断地追踪考核。
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考成法
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明朝的考成法是相当严密的，每一个衙门有三本账册，一本记载发文、收文、章程、计划，这是底册；除非真的只是例行性的事务，否则另外两本副本，一本送到监察单位，做好了就注销，一本送到肉阁，内阁再根据情况看监察单位是否按时考察，并针对个别情况做纠举或奖励。上司衙门有权力奖惩，监察衙门也要监督各单位上司衙门的奖惩。而内阁大学士（最高的政务官），则监督监察单位和各个衙门有没有按时计算成绩，有没有一歩步的核对。考成法的过程，也有不少文书工作，但是因为时时在做，所以不用等到年底才结算，就可以看出一个官员的成绩是好是坏，工作有没有按时进行。要是工作有偏差，政府立刻就可以进行适当的矫正，看是要继续进行下去，还是要改变工作方法，或是要改变工作的人。
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张居正在公元一五七三年，也就是万历元年，建议制定考成法。许多人批评张居正做事计较得太苛细，但是张居正任上，推行政事确实相当有成效，出了不少人才。最能彰显的绩效就是预算。明朝时国用相当窘迫，因为收入和支出不成比例。而张居正认为一定要量入为出，不许超支。假如没有考成法，政府不能找到浮滥的开支。张居正用考成法一方面考核官员成绩，一方面适当地控制预算。明代隆庆与万历两朝皇帝都还相当能接受张居正的意见，所以当时明朝的政治比较有效率，老百姓受的苦也比较少。张居正做事苛细，但是做成了前人做不到的事。张居正的运气，是得到君主的信任。明朝是一个真正的首长制政府，皇帝是最高首长，张居正作为首相是最高执行官。決策者和执行者的关系，起码在张居正时代，是相当协调的。
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与张居正的考成法相像的，是抗日战争初期中国曾经短暂实施的行政三联制。但是戎马倥偬，这一行政改革不能有效而长久地实行。
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[1] 臣等窃闻尧之命舜曰，「询事考言，乃言底可绩。」皋陶之论治曰，「率作兴事，屡省乃成。」盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。若询事而不考其终，兴事而不加屡省，上无综核之明，人怀苟且之念，虽使尧舜为君，禹皋为佐，亦恐难以底绩而有成也。臣等窃见近年以来，章奏繁多，各衙门题复，殆无虚日。然敷奏虽勤，而实效其少。言官议建一法，朝廷曰「可」，置邮而传之四方，则言官之责已矣，不必其法之果便否也。部臣议厘一弊，朝廷曰「可」，置邮而传之四方，则部臣之责已矣，不必其與之果厘否也。某罪当提问矣，或碍于请托之私，概从廷缓；某事当议处矣。或牵于可否之说，难于报闻。征发期会，动经岁月，催督稽验，取具空文。虽屡奉明旨，不曰「著实举行」，必曰「该科记着」，顾上之督之者虽谆谆，而下之听之者恒藐藐。鄙谚曰，「姑口顽面妇耳顽」，今之从政者殆类于此。欲望底绩而有成，岂不难哉？臣居正当先帝时，曾上《便宜六事》，内《重诏令》一款，亦尝臺臺言之，随该吏部题复，欲各衙门皆立勘合文簿，事下各抚按官，皆明立程限，责令完报，然亦未闻有如期令而以实应者，甚者寝格如初。兹遇皇上止躬不世出之资，励精图治，百执事亦皆兢兢务修其职业，无敢以玩愒弛废者；独所谓考言屡省者，尚未加以意焉，窃恐致理之道，有未尽也。查得《大明会典》内一款，「凡六科每日收到各衙门题奏本状，奉圣旨者，各具奏目，送司礼监交收；又置文簿，陆续编号，开具本状，俱送监交收。」又一款，「凡各衙门题奏过本状，俱附写文簿，后五日，各衙门具发落日期，赴科注销，过期稽缓者，参奏。」又一款，「凡在外司、府衙门，每年将完销过两京六科行移勘合，填写底簿，送各科收贮，以备查考，钦此。」及査见行事例，在六科，则上下半年，仍具奏目缴本；在部院，则上下半月，仍具手本，赴科注销，以是知稽查章奏，自是祖宗成宪，第岁久因循，视为故事耳。请自今伊始，申明旧章，凡六部都察院，遇各章奏，或题奉明旨，或复奏钦依，转行各该衙门，俱先酌量道里远近，事情缓急，立定程期，置立文簿存照，每月终注销。除通行章奏不必查考者，照常开具手本外，其有转行复勘，提问议处，催督查核等项，另造文册二本，各注紧关略节，及原立程限，一本送科注销，一本送内阁査考。该科照册内前件，逐一附簿候査，下月陆续完销，通行注簿，每于上下半年缴本，类査簿内事件，有无违限未销。如有停阁稽迟，即开列具题候旨，下各衙门诘问，责令对状。次年春、夏季终缴本，仍通査上年未完，如有规避重情，指实参奏。秋、冬二季亦照此行。又明年仍复按査。必俟完销乃已，若各该抚、按官，奏行事理，有稽迟延搁者，该部举之。各部、院注销文册，有容隐欺蔽者，科臣举之。六科缴本具奏，有容隐欺蔽者，臣等举之。如此，月有考，岁有稽，不惟使声必中实，事可责成，而参验综核之法严，即建言立法者，亦将虑其终之罔效，而不敢不惧其始矣。致理之要，无逾于此。伏惟圣明，裁断施行。（《张居正·请稽査章奏随事考成以修实政疏》）
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奏疏上去以后，奉圣旨：
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「卿等说的是，事不考成，何由底绩？这所奏，都依议行。其节年未完事件，系紫要的，著该部、院另立期限，责令完报。若不系钱粮紧要，及年远难完的，明白奏请开除，毋费文移烦扰。」（《张居正·请稽査章奏随事考成以修实政疏》）
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从历史看组织 第十四章 组织与效率·明
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张 居正考成法的概念，加上裴洎建议主管自己聘用工作人员的方法，以及双首长制衡，三种制度并在一起使用的话，行政效率的确可以提高到一定的程度。双首长是像西汉那样的制度，有权的和有能的首长分开。换句话说，皇帝有权，宰相有能；董事长有权，总经理有能；一个负责总的政策的调度，一个负责政策的执行，互相制衡。而每一级的首长都有自己的部属，负责执行他的政策。加上考成法每天追踪，这样的行政体系会是有相当效率的。张居正曾经说：天下的事情，不难于立法，而难于法的真正贯彻；不难于听人家的建议，而难于建议能真正地生效。用这三个方法配合，就能用有才能的人，使得改革能真正地贯彻到底。
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企业组织的规模，比政府小，部门也少、层级也少，企业组织实施上面的方法应该不会有什么困难。
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找到人才是另外一个重要的课程。人才的选拔是训练好？还是招聘好？招聘，也就是以前的察举与科举；训练，就是培养专门的人才。其实这两种方式是可以并行不恃的。招聘的人是具有通才的人，具有宏观知识，可以做高层的决策者。他不但对本行有一定的了解，对其他方面也相当清楚。培训的人是专才，每一行、每一业，经过专门训练的人可以对这个工作有最精的技能。从专才中一样也可以训练通才，培养有潜力的人担任高层的決策工作。通才与专才的配合，自古以来就是一个问题。以前官与吏是两条不交集的线，吏没有升迁为官的机会，他们的社会地位低、薪资微簿，没有受过专业教育。而官是通才教育下出来的，他们对于一些专业知识只有很浮面的了解。这两截的分野，是中国古代官和吏分途后，一个很严重的问题。
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最高首长：皇帝与宰相
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这是最后一节，我们用来讨论最高级首长本身的情形。从前几节的讨我们可以看出来，汉朝的宰相有较大的自主权，宰相是政府的首长，皇帝是一个监督者、最高级的决策者。汉制，平常的行政事务都交给宰相处理，宰相是有自主权力的。相对来说，唐代以后的宰相，不只一人，是皇帝的顾问与参谋团体，不再真正管理行政事务。只除了像张居正、王安石等少数人，他们可以得到皇帝的信任，执行自己的政策。但是这种信任是要付出代价的，要付出排除政敌的代价，要付出与宫内有相当关系的代价。也就是说在制度之外，他必须有个人的关系，才能做到一个专权自主的行政首长。
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以上两种皇帝与宰相相处的模式，如系我们称汉代的情况是A型，唐朝以后的情况是B型，那么A型和B型是有很大差异的。A型的模式：皇帝和宰相的关系有很清楚的界限，他们之间的沖突也比较少。如果宰相推行政务已上轨道的话，接下来的人就可以很顺利地继续下去，制度就建立起来了。但在B型的模式中，宰相和皇帝的关系则非常不稳定。如果君臣互信，宰相可以执行他的意见到一定的地步。但是如果君臣之间不能互相配合，或是皇帝换人，或者是宰相本身失去了政治的支持者，那么，这个宰相的政策往往就半途而废。王安石的新政与张居正的考成，在宋朝和明朝都没有成为一个长远的制度，就是这个原因。王安石在失败之后被贬到南京；张居正死后，家族也受到相当严重的迫害，这些都令读史的人怅然。A型、B型相比，显然A型在对政情稳定以及行政效率的维持上都要好得多。
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