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杨炎对德宗说：“财赋是国家根本，百姓的咽喉性命。代宗时期出于权宜之计，让太监掌管。结果太监就操纵国家权柄，大臣谁也不知道库存虚实，怎么能研究利害并制定政策呢？目前最急迫要解决的弊端就是这个。请求陛下把国家的税赋交出来，仍归有关部门掌管。至于皇宫所需费用，可以估计一下每年所需，照数供给就是了，绝不会少一星半点。现在先要解决这个问题，才好谈别的事情。”
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刚上台的德宗颇想有一点作为，立即批准杨炎的奏请。
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如此敏感棘手的问题，竟如此顺利解决，朝臣们吃惊的同时，都期待杨炎多干点好事，成为贤相。
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历史的拐点：中国历朝改革变法实录 两税法横空出世
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杨炎受到鼓舞，第二天再次上奏，提出两税法，代替行之已久的租庸调法，这是牵涉千家万户的一件极重大的事。
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唐初开始实行均田制和租庸调法，至此已经150多年。
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均田制：
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16岁以上男丁每人分给100亩田。宅基地另按人口批给。
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租庸调：
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“租”就是地租。按男丁计算，每个男丁每年交玉米20斗或稻米30斗。
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“庸”是劳役。每个男丁每年服劳役（无偿劳动）20天，闰月加2天。如果不去，可以交实物相抵，每天折绢3尺，或布3尺7寸5分。
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“调”是缴纳手工业品。如蚕乡，每个男丁缴纳绢、绫、粗绸各2丈，棉3两。非蚕乡缴纳布2丈5尺，麻3斤。皇室贵族勋臣免交租庸调。
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除租庸调之外，还有其他税费：
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一、户税。唐初，按每户资产不同，把天下户分为9等，按等缴税。如大历四年（769），“上上户”每年交4000文，“下下户”交500文。
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二、地税。每亩交玉米2升。
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三、“杂徭”，又称“色役”、“资课”等。即为各级政府做各种杂务劳动，也可以用交钱替代。
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四、代宗时还增设“青苗税”（田里冒出青苗即收税）。
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五、各地政府及军阀巧立名目收取的税费。
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租庸调的特点是“以丁为本”，不问资产。如果人没有了，就不好办了。
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安史之乱导致农民大规模死伤逃亡。据《中国经济通史》（中国人民大学出版社2000年版），大乱之前的玄宗天宝十四年（755），政府管辖人口5292万。到大乱尾声的肃宗乾元三年（760），管辖人口1699万，人口减少了3600多万，其中逃亡人数众多。均田制破产，租庸调制也无法实行。
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杨炎的两税法正是在这种形势下提出来的。
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两税法的主要内容是：
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一、政府量出制入，根据支出额度确定征税额度，一改过去一直是量入为出的财政制度，确定全国税额，摊派各地征收。
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