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在“吏”和“士”二者的冲突对立中，社会观念通常认为“士”是社会的基础，因而对它十分偏爱。然而，直到明朝末期，“吏”仍可能获致高位。中华帝国史上“吏”最有机会得到升迁的两个时期是汉代和元代。在汉代，儒家那一套作为正统的出仕途径尚未牢固确立。刘邦的亲信萧何[19]（死于公元前193年）及其支持者曹参[20]（死于公元前190年）、武帝时丞相公孙弘[21]（死于公元前121年）、京兆尹张敝[22]（死于公元前48年）以及汉成帝（公元前32—6年在位）时大臣王尊[23]，均由“吏”起家。[24]随着唐代科举考试制度化以其为选拔官吏的正统方式，“吏”升迁为官的机会大受限制，直到元代他们才重新占据重要地位。据《元史》记载，泰定帝（1324—1329年在位）时，“当时由进士入官者仅百之一，由吏致位显要者常十之九”[25]。这一比率不仅反映了“士”不愿意参加仅仅将他们作为“器”而不是作为“人”对待的蒙古人政府，也反映了蒙古人不让“士”担任高官重臣的政策。
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明代前期“吏”和“士”在升入官场方面具有几乎平等的社会和政治地位。根据《大明会典》，洪武二十六年（1393）规定，举人出身第一甲第一名从六品，第二名第三名正七品，而一品衙门提拔擢升为官后为正七品。[26]然而，永乐七年（1409）皇帝诏令全部御史均须自“士”中简选，其理由如下：“用人虽不专一途，然御史国之司直，必有学识通达治体廉正不阿乃可任之，若刀笔吏知利不知义，知刻薄不知大体，用之任风纪，使人轻视朝廷。”[27]这一决定肇始了“吏”相对于“士”的地位逐渐降低的过程，但是“吏”仍有希望擢至高位——宣德帝时（1426—1436年在位）徐晞和余亨就分别升至兵部尚书和户部尚书——只是随着时间的推移日益困难。[28]
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只要“吏”仍能以其地位为荣并有希望通过精通其工作而获得声名财富，他们就会依照“士”的规矩进行这场比赛，乃至力图与“士”相竞争。但是，一旦他们发现这条路布满了荆棘，他们的声誉被削弱，他们就会失去荣誉感，便会通过对他们这些熟谙文书处理和国家机器的人而言轻而易举的各种形式的贪污贿赂来聚敛财富，这又反过来导致其声望及政治地位和社会地位更大幅度的降低。
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迨至明末，政府官员和军事将帅已不再将“吏”视为社会地位平等或接近平等的人而尊重他们了，也不再用他们赞画军务政务了。然而这种情形导致了合格人才的缺乏，由于具有专门知识的参谋人员已几乎为官员们所必不可少，于是幕府制度得以逐渐恢复。明末以前，洪熙帝时（1425—1426年在位），“吏”与高级官员一起被中央派往各军事将帅的营中。这些“吏”的职责是监督和整理官方文书、商讨军事问题，但是他们并不介入实际军事事务。[29]然而，约一百年后，嘉靖帝时（1522—1567年在位），浙江总督胡宗宪已邀名士（famous scholars）入幕处理官方文书和赞画军务。[30]
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科举考试在明代定为八股文，是幕府制度兴起的另一原因。八股文重在文学形式，从而使士子们更加书生气、更少务实心。明朝开国之初，有抱负的士子并不担心当一名“吏”会辱没自己，因为当时人认为这是将一个人培育成官的必要步骤。[31]但是八股文却迫使读书士子们放弃对行政管理的现实问题的思考，这种情形一旦与“吏”之地位的下降相结合，便在内行和外行之间筑起了一道鸿沟。政府不能够或是不愿意为填平这道鸿沟设职用人，于是幕府制度东山再起。
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明统治者的其他政策也促成了幕府制度的再度复活。为了加强对帝国的控制，明统治者提高了法律的重要性。他们颁布了律例，不仅限制了官员们处理案件时的灵活性，而且也增加了需予处理的文件的数量。为了保证官员们亲自处理所有案件而不是将其委之以“吏”，洪武四年（1371）法律规定了“吏”的数额，任何官员，只要任用的“吏”的数额超过了规定，就要受处罚。[32]然而，随着案件的积累，案卷“层层加高”，要官员们将他们全部看完实际上是不可能的。使事情更加复杂的是，到了明末，出现了一个将地税（向以实物支付）和劳役折算成现金支付的趋势，这就自然导致了计算问题的增加，但是官和“吏”的数额并未相应增加。[33]
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清代承袭了明代的国家机构和社会结构，同时也承袭了导致幕府制度遍地涌起的那些弊端。清初的统治者不是遏制幕府制度的兴起，而是加强了明统治者的政策，促进了上至总督、下至县令每个官员均拥有自己的幕府那一天的到来。
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清代不仅继承了明代的法律，还进一步发展了明代的法律，以保证其对社会的完全控制。在处理法律案件时，县令必须要依据“例”而不是依据更具有普遍意义的“律”作出判决。成例如此浩繁，需要一个通晓律例的人将其归纳整理。[34]可是，县令本人是以文学和儒家典籍为主要内容的科举制度的产物，他们并不熟谙律例。即使他们曾经想学习法律来为其官场生涯作准备，也几乎是不可能的，因为，一者社会和家庭均反对他们学习科举考试所不需要的法律，二者政府的政策也不允许出售和传播法律书籍。乾隆三十年（1765），有人奏准有关法律的书籍不准向普通百姓印售，此前所印之法律书籍概行销毁。[35]因而，非官宦之家均不许藏有《大清律例》。这就意味着，官员虽负有执行法律之责任，但是出仕之前却被禁止获得任何法律知识。
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官员任职期间要服从有关行为准则的详细规定。官员所犯的罪分为两类：公罪和私罪。私罪指贪污腐化，诸如行贿受贿、贪污中饱，这种罪被处以重罚；然而，若私罪是无意中犯下的，则以公罪论处。若公罪为蓄意所犯并且是在执行公务时犯下的，则比照私罪予以较严厉的处分。处分可能是削去数额微不足道的俸禄、降级、或革职，罪行重大者则予以流放以至处死。由于行政规章繁杂，即使官员们处处检点、时时谨慎，任职期间要想避免出错，也几乎是不可能的。[36]
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顺治帝（1644—1662年在位）和康熙帝（1662—1723年在位）所实行的专制政策有时甚至是暴君统治政策，是幕府制度到18世纪中叶广泛建立的另一原因。他们屡兴大狱，器量十分狭小。因此，臣僚们遇事谨小慎微，上奏章时则务求周到慎重，注意力多放在用词不出纰漏上面，奏折成了十分典型的空洞无物之论。[37]官员们被迫再一次聘请行家里手，也只有这一次行家里手是专司拟写书札和奏章。
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为了使县令履行其五花八门的职责，中央政府为之配备了几个下属官员，如县丞、主簿、典史等。[38]然而，实际上，这几个人远远不敷使用，他们人数再少些通常也无关紧要，因为他们的职责没有明确规定，其权力还不如“吏”大。[39]县衙的其他成员也只有“吏”，实际需要使得县官不得不依赖于这些人。
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“吏”在清代地方官僚政治结构中的作用是绝无仅有的。就全国而言，他们的人数与官员的人数相比，大约是三十比一。[40]他们都是当地人，讲当地方言，其家属、亲友世代栖息该地，已经建立起一个关系网，拥有自己的既得利益，而这正是在税收、劳役和讼诉等事情上产生腐化现象的渊薮。由于“吏”没有任何俸禄，他们便通过勒索当地百姓和从所经管的各种特别“交易”中敛钱。官员常常成为“吏”的阴谋诡计的牺牲品，因为他们不谙文书，对当地情形又不熟悉，而且通常不会讲当地方言，另外，除了或许与某些当地士绅有交往外，他们与当地百姓常常是很少有或几乎没有任何接触。[41]按照《回避法》的规定，官员们通常每三年换一个地方，而“吏”仍旧留在原衙门里。“吏”的任期按规定是五年，但是他们通常都能够通过各种方式得以连任，或是改名换姓，或是由亲朋接替他空出来的位子。[42]结果便是当官的被卡在了中间：他们为了使政府机器运转而不得不倚赖于“吏”，但是又必须对“吏”的腐化行为负责任，要靠一个人单枪匹马根除这些根深蒂固的痼疾是不可能的。
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清统治者继承的是一个汉族王朝的制度和政策，因为他们是满人不是汉人，为了保证其统治，在行政管理方面，他们就力图比汉人更像汉人，因此之故，他们便不愿或不能改变他们继承来的制度。他们没有改进现存的规章制度以创造一个为社会所能接受的具有专门行政知识的官员队伍（这种改进可能会招致官僚士绅的强烈反对，因为这种改进如果实行的话，这批人早就一蹶不振了），与此相反，他们随波逐流，希图通过加强法律的运用和帝国政府对儒学的扶持来得到汉人的支持并控制住汉人。在此进程中，学问和时尚愈益脱离现实，当官的变得没有能力处理行政事务了。由于帝国政府并不设置专门的参谋人员，地方官吏们上至总督下至县令，为了保护自己，不得不以私人关系为基础寻求保护，[43]从而幕府制度在一个有坚强有力的中央政府的时代牢固地建立了起来。
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幕府的人选主要来自因种种原因而穷困潦倒的那一部分“士”，他们或是尚未进入官场，或是已经脱离官场，或是志趣在于务实，因而不能与科考标准相吻合。[44]这些人中，人数最多的是那些科考中名落孙山的士子，他们入幕后，仍致力于读经作文，抽时间为科考作准备，不甘心为谋一饭碗而自辱其身终生为“吏”。尽管他们处于官僚和财主世界的边缘，他们仍然属于读书人。另一些人则来自“候补”官。[45]这些人是那些虽然通过了科举考试却尚未被授予实职的“士”，他们未被授予实职，而是被派往某一指定省份去等待空缺。由于官员的数额总是供过于求，“侯补”官可能要等好几年才能得到空缺。在这同时，他们得在一个为无职官员和落第士子提供不了几碗饭吃的世界里谋求一份差事养家糊口，而聘用落第士子和无职官员的幕府制度正好填补了这一经济需要，反过来，它又为官员的选拔准备了侯选人。
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幕府人选的一个特殊集团、一个大有垄断较低级地方政府幕府的集团，是浙江绍兴人。对他们而言，供职幕府是一个世代相传的职业，一个绍兴人供职幕府，就像一个山西人开钱庄一样，是自然而然的事情。[46]对这些人来说，他们的专门知识是其谋生的唯一手段，他们力图“尽量保守其在撰写信函的形式、计算的诀窍及贿赂清单诸方面的秘密，形成了一股如此强大的力量，以致一个仅有中等处事能力的官员若无他们的指导便没有什么希望能开展工作”。[47]
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一个士子要想进入幕府，通常要有朋友或亲属向有关官员推荐；有的他自己本人是有关官员的朋友，或凭借自己的声名被有关官员邀请入幕。如果他入幕之前没有受过专门训练，入幕后则先接受训练，逐渐获得专门能力，一旦历练有成，再通过荐举寻找其他工作就是轻而易举的事了。大多数幕府老手都有一两个徒弟接受他们的训练，经过一段时间，他们被推荐到需要人才的官员的幕府中。
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汪辉祖就是这类人中的一个典型例子。他1731年1月21日出生于浙江省萧山县。他的父亲做过典史，于1741年死去，他不得不挑起养家糊口的重担。17岁时他中了秀才，两年后，即1749年结婚。1752年他成了在江苏做县官的岳父的文案，开始了其供职幕府的生涯。幕府中掌管刑名者收入最高，正是纯粹出于经济原因，汪氏开始在这方面训练自己，此后三十四年间他就一直吃这碗饭，先后任职于16位县官手下。这期间，他抽出时间角逐于科场以期获得更高的功名，经过8次失败，于1768年中了举人，又经过3次失败，于1775年他46岁时中了进士。尽管他已中了进士，此后11年他在候补实缺期间仍操旧业。从1786年他被任命为湖南一县令始，到1793年退休止，其间他在该省历任数职。从退休直到1807年去世，他专心致力于著述。[48]
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汪氏也是一个颇有造诣的学者和史学家。他的两部著作《佐治药言》和《续佐治药言》，一直到清朝末年都被视为地方行政官员必不可少的指南。这两部书由66篇文章组成，用作者的话说，“皆馆（幕府）中所躬行而习言者”[49]。他把自己的言行记录下来，作为对幕友的忠告和激励，为各级幕友提供了一个在道德规范和为幕之道方面仿效的典范。
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幕府的成员被称作“幕友”、“幕宾”或是“幕客”、“幕僚”。这些称呼意味着官员与其参谋人员之间的关系是一种平等的关系。官员被视为“主”，被称作“东翁”或“老东”[50]。按照中国的礼节，客居上位而主居下位，因而，作幕友决不是有损身份的事，而是荣耀的、受人敬重的。
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幕友是被聘请入幕的，按照惯例，既是聘请，就须得举行一定规模的庄重感人的仪式以示对幕友的敬重。[51]礼仪是幕府生活的重要组成部分，汪辉祖就告诫幕友要注意能体现幕主诚意的微小的礼节。如果幕主吃的是山珍海味，却让幕友吃粗茶淡饭，那就表明幕主并无诚意。[52]张之洞就因为他想省钱而要求幕友自备饭食招致了幕友辜鸿铭的讥讽。[53]当然，一旦幕主的诚意已为幕友深知，这些礼节也就是不必要的了。
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幕主和幕友之间除了主客关系之外，还有一种师生关系。聘请幕友时，用大红聘书，幕友被称作“老夫子”，这是通常用来称呼老师的一个称呼，而且，不用其名，而用其字。[54]“字”只被用来称呼与自己地位相当或高于自己的人以示尊重。在口语中，幕友被称作“师爷”，幕主则向他们屈尊就教。幕主亲临幕友住处请教并不是什么不寻常的事情。[55]
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由于没有明确的指导幕友行动的规章制度，社会俗套、公理和道义便成为其指导原则。正由于此，幕府中的人际关系至关重要，幕友被告诫在选择幕主时须得小心谨慎，因为如果关系不融洽和受不到尊敬，那将会一事无成。[56]
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幕友居住、办事通常都在幕主的衙门里，他们与幕主频繁接触，可以随时接近幕主，通常还与幕主一道进餐。由于幕主幕友之间起居无间、声气相通，因而他们成为密友便是很自然的事。然而汪辉祖却谆谆告诫不要形成这种关系，因为如此亲密的关系会导致彼此间的不信任。幕友被聘来就是要出谋划策的，如若关系太密切，幕友的意见就会被幕主当作耳边风而不予重视。当一个合格幕友的关键是保持自己一定程度的独立性，与幕主保持一定的距离。[57]
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作为出谋划策的人，幕友被寄望于不仅要在涉及专门知识的问题上贡献意见，还要在为人处世方面劝诫幕主。从许多方面来说，幕友都是一种布衣御史，能够起到监察官员行为的作用。当然，为了得到幕主的尊重，为了使自己的意见能被采纳，幕友本身必须行为端正、力胜其任。但是最重要的是，幕友需要有勇气和主见说他认为应该说的话，在意见得不到采纳时，也要有勇气和主见辞职他去。只有这样，他才能够起到作为一个出谋划策的人应起的作用，才对得起他支领的薪水。[58]
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幕友由幕主个人聘请，幕友的薪水也由幕主自己掏腰包支付。幕友的收入不叫“俸禄”，而叫“束脩”，这是对教师所得薪水的惯称，源自儒家典籍。“子曰：‘自行束脩以上，吾未尝无诲焉。’”[59]幕友薪水的数额此一职与彼一职不同，此一时与彼一时不一，此一官与彼一官相异，但19世纪以前，其每年所入总徘徊在400两到800两之间，此后升至2000两。[60]而另一方面，一个县官的收入每年才只有450两到2500两。[61]
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