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从前述关于巴县三费局的讨论当中，我们也可以看到与此相类似但出现时间更早的地方士绅权威扩张，并且在这里，他们的权威扩张乃是发生在司法行政这一非常关键的领域当中。三费局设立于19世纪中期，在其设立之初，其所宣称的唯一目的是为一些特定案件的案费提供独立的经济来源。虽然这一宗旨已然意味着当地士绅们对司法活动的参与前所未有地被正式化，但是三费局后来还在不断地扩大其活动范围。到了19世纪末，三费局已经发展成为一个在民事讼案与刑事案件的非正式司法处理过程当中皆拥有调查权力的行政机构，且从其性质来看已经在施行自治。在由此确立了他们在当地司法过程中所扮演的角色之后，巴县的士绅领袖们还将他们对行政事务的影响力进一步延伸，在后来成立了三里公所。巴县的三里公所是由当地三费局出资设立。在清朝末年，三里公所为巴县的社区领袖们提供了一种对那些围绕地方自治而展开的公共讨论加以控制的制度化手段。
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正如周锡瑞（Joseph Esherick）和冉玫曾提醒过的那样，我们必须注意到，士绅和精英们的影响力扩大，并不总是意味着他们是在从一个正在逐渐瓦解的国家机器那里篡夺权威。(530)巴县三费局的例子表明，当地的士绅们通过运用各种有助于加强他们对地方事务之控制的新策略与手段，来将那些传统的资源与在新形势下可被利用的各种新资源加以结合。在这个例子当中，我们看到了如下三种资源被关联在了一起：当面对正式法律规定不足以应付实际情况与行政事务负担过重的困境时，地方衙门被认为有从非正式渠道获取收入的需要；地方士绅作为社区领袖与社会利益之保护者的象征性角色；以及更重要的，衙门吏役那种被认为因其贪腐成性而造成社会遭到此辈侵蚀的广为流传的人物形象刻画。
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如果说巴县当地的士绅领袖们之所以公开宣扬衙门吏役在县衙处理诉讼案件的过程中贪污腐败，乃是出于希望借此维持乃至强化他们自己的社会地位及对地方事务之控制的话，那么巴县知县们这样做则是出于对自己仕途的考虑。毕竟在清朝，司法行政是知县所担负的众多职责的重要组成部分。朝廷期望知县能够维持国家在司法事务处理方面的垄断地位，但除此之外，知县还要负责在其治境之内维持民众内部的秩序，并且对手下那些为衙门工作的书吏和差役们严加管束。因此，民事讼案的增多，不仅会挤占知县用于处理其他政务的时间，并反映出他在施政方面的能力严重不足，而且，在此类案件的处理过程当中，如果当事人向上级官员控告知县滥用职权的话，那么知县很可能将会因此受到其上峰的训斥。
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故而，置身于这种背景之下，在整个19世纪，巴县知县们在其所写的那些报告中针对衙门吏役之贪腐行为的严词谴责，都是为了使其上级官员相信他们是在一刻也不敢懈怠地保护着当地百姓。同时，那些向百姓们警告说衙门吏役在案件处理过程当中极有可能会滥用手中权力的说辞，也是一种为了劝阻当地居民不要因为一些细故纠纷就跑到衙门打官司的手段。此种情形当中关于衙门吏役皆是贪腐之辈的形象描绘，与那种在赋税催征的过程里面刻意强调衙门吏役贪腐的做法可谓在目标方面异曲同工。在催征钱粮的过程当中，这样做是为了督促粮户们尽早完纳自己的赋税。易言之，知县们为了自己多方面的利益，经常在谴责吏役贪腐的同时，又利用此种声称衙门吏役皆会滥用其手中权力的假设作为一种执行政务的手段。
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尽管将上述这些关于衙门吏役的负面形象刻画作为一种施政工具，但是出于那些同样支配着其对衙门吏役进行言辞抨击的现实考虑与个人利益，巴县知县们从一开始便没有采取直接的行动取缔收取案费的做法。为了在减少讼案数量与控制吏役贪腐行为这两件皆很重要的事情上取得平衡，巴县知县们意识到，衙门吏役仰赖这些诉讼案件及其案费作为个人的衣食来源和执行公务的经费。因此，在所有这些公开针对衙门吏役贪腐所做的修辞性谴责的背后，潜藏着一种非正式层面的实践。在这种非正式的实践里面，上述那种县衙行政运作赖以展开的实际需求催生出了一个空间，而那种严格来讲属于非法并因而经常受到谴责的案费收取制度，则被作为地方司法的组成部分之一，并在这个空间当中得以一直维系下去。
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爪牙：清代县衙的书吏与差役 [:1703122890]
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爪牙：清代县衙的书吏与差役 第七章 不可或缺之人的正当性
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然国家设官置吏，官暂而吏久也，官少而吏众也。官之去乡国常数千里，簿书钱谷或非专长，风土好尚或多未习。而吏则习熟而谙练者也。他如通行之案例，与夫缮发文移、稽查勾摄之务，有非官所能为，而不能不资于吏者。则凡国计民生系于官，即系于吏，吏之为贵不亦重乎？
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——［清］陈宏谋(531)
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在清代，朝廷在最基层行政单位正式设立的政治权威之唯一载体是知县。作为远在京城的皇帝在地方上的直接代表，知县充当着帝国朝廷与地方社会之间的纽带。这种角色也反映在其官名之上：知县，即“知晓其管辖之县各方面情况的官员”。但是在绝大多数情况下，知县实际上对自己赴任的那个县的了解很少。除了当时的法律明确规定知县不得在自己家乡任官，知县们在其赴任地方的任职时间也很短。由此导致的结果是，这位所谓“知晓其管辖之县各方面情况的官员”，实际上并未真正熟悉当地的方言、经济、风俗及地方行政制度的各种独特性。甚至到了18世纪中期，连陈宏谋这样著名的省级官员都承认，这些情况不可避免地造成了各县行政事务的日常运作被实际操控在衙门书吏与差役的手里。
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虽然朝廷颁布的法令对各地衙门经制吏役额数做出了限制，并且还规定了各种相应的刑罚以禁止衙门吏役做出某些特定的行为，但是清朝的正式行政制度却几乎未对县衙吏役们的内部组织方式与办事流程做出过规定。清朝那些规定官员（上至朝臣，下至知县）之职责的立法是如此的细致入微。相形之下，对县衙吏役加以规制的法令规定远远不足，委实让人感到惊讶。朝廷最关心的是各地的钱粮征收与治安情况，至于这些任务各自具体如何完成，则通常下发给省级官员来安排，而省级官员再将该职责分派下达给各地方官员们。知县处于上述这一行政等级体系的最底层，他被称作当地的“父母官”，负责最终落实各种层层分派下来的任务，并且汇集了对其所管辖之县进行治理的所有权力于一身。
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从理想层面来讲，知县们可以通过将其个人所做的监督与施以刑事惩罚相结合，来维持对衙门吏役及其具体办事过程的管束。但是，即便某位勤勉的知县有可能借助上述这些手段成功取得对所在县衙各种事务的一部分实际控制权，在大多数的情况下，此举带来的改变，往往也只能够持续到该知县在当地的短暂任期届满离任之时。
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例如，刘衡作为清代巴县历任知县当中最有雄心和实干精神者之一，在其任期内曾出台了不少旨在杜绝当地衙门吏役滥用手中权力的改革措施。其中有一项改革措施规定，知县在处理细故案件时，持传票传唤被告的工作不再是由差役来执行（如此一来，差役们就无法乘机向当事人勒索案费），而是直接将传票交给向衙门递交告状的原告。原告然后持此传票交给他所在地方的乡约，乡约接到此传票后，再立即告知被控的某人或数人。(532)此项改革从其设计来看颇为巧妙，但并没有证据显示这种试图削减差役们之牟利机会的尝试在刘衡离任后还在巴县衙门中被继续执行。就像巴县知县们为了改变当地衙门中的那些惯例性程序而做出的大多数努力那样，刘衡从巴县知县任上甫一离任，该衙门中先前的那些旧做法便很快地卷土重来。就此而言，那套在地化了的行政制度不仅是在正式法律规定之外非正式地运行，而且几乎不受自上而下的改革之影响。
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直到现在，大部分研究者都还在因袭着清廷所持的看法，认为衙门书吏与差役们的相对自治意味着腐败。衙门吏役相对自治的情况在整个清帝国境内非常普遍这一点，通常又被归咎于如下某个因素或者多个因素的结合。例如，清朝中央政府的行政意图与政治意志无法在地方上得到贯彻落实；各种结构性缺陷所导致的结果；又或者通过略举数例说只是由于财政方面的不足。但是，在强调清代官员对其手下吏役们的控制失败这一点时，上述这些研究成果都是将如下假设作为其展开论述的前提。而这个假设就是认为，衙门吏役所有偏离官方正式规定的行为，不仅构成腐败，而且还造成了功能紊乱。除此之外，这些研究成果当中还隐含着一种目的论预设，那就是认为存在着一种关于行政实践与国家发展的规范化模式，而我们可以用它来衡量清代的情况。尽管经常并非溢于言表，但是在这一点上，人们最常使用的终极性衡量标准，仍然是马克斯·韦伯所主张的那种关于理性化官僚行政，以及这种理性化官僚行政无论在制度上还是功能上皆是与地方社会相分离的理念。
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但是，正如我们在本书前面几章当中已经反复看到的那样，清代巴县衙门的行政实践在很多方面都无法与韦伯的上述模型完全契合。归根结底，清代巴县衙门的书吏与差役们本身既不能被视为国家利益的主要代表，也不能被看作是社会利益的根本守护者。毋宁说，这些人应当被同时看作既是国家的代理人，又是一个扎根于当地社区的专业群体，并且还是一群将其手中掌握的各种资源进行最大化利用以寻求改善自身处境的个体。此外，这些人的许多行为，倘若按照官方正式行政制度的规定来看则皆属腐败之举，但实际上却不仅在清代各地方政府当中司空见惯，并且还是后者的至关重要的组成部分。
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基于以上几点考虑，我自己的研究重心既非聚焦于清代巴县衙门内部的实际办事程序相对于官方正式规定的偏离，也不是放在大量实际发生的无疑属于衙门吏役滥用其手中权力的案例上面，而是将巴县衙门的实践当作一种游离于正式法律规定之外的清代地方行政制度之体现加以检视。这种法外运行的地方行政制度当中所包含着的，既有各种正式的制度，也有各种非正式的制度，此外还有国家的、社会的和个人的各种资源与利益。对清代巴县衙门上述方面的探讨，有助于揭示国家结构与地方社区之互动的真正性质，而不是其在理论上的那种性质。这种互动经常与清朝中央政府所宣扬的那些儒家正统规范形成鲜明的对比。
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在本章的以下几节当中，我将稍稍跳出巴县这一研究对象范围，来探讨上述这种游离于正式法律规定之外的非正式行政制度对于我们理解晚清时期的国家与社会有何意义。我要在此特别强调的是，那种存在于正式法律所规定的行政活动与非正式的行政活动之间的距离，是如何表明看似静止不变的清朝政府之结构内部正在发生着各种变化。同时，我还想指出，在中国帝制时期的那最后数十年里面，由此在县级层面造就的那种司空见惯的行政活动模式，对于帝国政府与各个地方社区之间的关系有着举足轻重的影响。
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爪牙：清代县衙的书吏与差役 [:1703122891]
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第一节 非正式的正当性
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衙门吏役的低贱地位，主要是由于它在早期是与朝廷征派的劳役联系在一起。但是正如我们所看到的那样，绝大部分书吏与差役并非以给朝廷服短期劳役的形式出现在衙门当中，而是将其作为他们自己主要的营生方式。在承充吏役逐渐变成一种专门营生方式的过程中，他们展示出了韦伯所称的官僚组织的许多特点。这些特点主要包括，形成了各种有关其人员招募、训练、内部晋升与任务分派的规矩，建立起各种关于任务执行的规范性标准及相应的惩戒手段与控制方法，众人有其职业定位（career orientation），以及存在着一种对外部权威进行防御与抵制的明显倾向。
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除了衙门吏役向民众收取各种规费这一问题，清朝的官员们同样关心的，还有衙门吏役的上述那种实际自治。这是因为，朝廷会利用各种正式颁布的行政法规，来对那些代表皇帝治理各方的官员们独立行使权力的行为进行监察，而与由朝廷正式任命的官员们不同，吏役们并不受那些正式颁行的行政法规之约束。其原因很简单，亦即从法律角度来讲，衙门吏役在其中发挥作用的整个结构就压根不应该存在。正是在这个意义上，我将书吏与差役称作非法的“官僚”们。以“非法的‘官僚’们”来称呼这些人，乃是为了借其表达衙门吏役的许多做法就其本质而言并不符合正式法律的规定乃至经常属于非法之意，同时还以此强调他们的这些做法由于构成了一种在官僚制地方政府当中被非正式地加以正当化的制度，从而在整体上扮演着重要的角色。
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即便清代县衙的实际做法体现出了我们或许认为任何官僚组织都会具备的许多理性化因素，但县衙内部组织的非正式基础，也为诸如亲族关系、派系联盟、庇护关系等非理性因素在其中发挥作用留出了广阔的空间。体现理性化的运作程序与体现特殊主义的人际联盟这两类实践要素之间的关系，不应当被看作相互对立的，毋宁说，它们是在协同运作。由于并没有任何从外部加诸其身的正式法令对衙门吏役的内部组织及其运作程序加以规定，而知县通常又对当地衙门吏役行事的惯例性程序缺乏了解，故而吏役们经常有必要借助各种人际联盟，通过在其内部创设房规班规及执行这些房规班规所需的纪律惩戒机构的方式，来使他们的这份工作能够保持稳定。
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在衙门吏役们的惯例性办事流程之创设与维系方面，人际关系网络扮演着非常重要的作用。此方面的一个典型例子是，书吏和差役们在其内部协商订立了许多合约，通过这些合约对彼此互助的条件与限制、待承办案件的分派、不同房或班之间的案件管辖分工等事项加以规定。就像书吏和差役们经常互控的那样，这些合约与人际联盟有时会被吏役们用来把持衙门中的各种资源，或者掩盖各种敲诈勒索的行为。不管怎样，由于吏役们内部的行事是在法外运作，各种体现特殊主义的人际联盟也被作为在彼此之间建立起忠诚、互惠的纽带，以及衡量个人操守的标准。因此，这些人际关系网络不仅对于维持吏役雇用体制的稳定而言非常重要（只有在稳定的吏役雇用体制当中，每一位书吏或差役才能够对其所从事的这份工作有合理的预期），而且也是清代县衙赖以为基的那种非正式行政惯例的绝对必要条件。
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在学术界，传统的做法是倾向将这种特殊主义侵入原本应当体现理性化特征的官僚机构之中的情况，看作一种自私自利的、异常的乃至最终会导致功能紊乱的行为方式。(533)但是正如我在这里所强调的，衙门吏役的实际行为所展现出来的理性化与个人化这两个不同的面向，并不一定就会彼此冲突。它们也可以相互促进。从这个意义上讲，衙门吏役的实际行为，将官僚制程序与那些盛行于中国帝制晚期的社会之中的文化规范与社会惯例结合在了一起。通过诉诸这些同样被普遍化了的规范，衙门吏役也为自己所操持的这份从正式法律角度来看属于非法的营生，确立起了一定程度的正当性。