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至元四年（1267年）九月，王恽等请行科举法。诏令中书左三部与翰林学士议立程式。其程式如何，正史中没有记载，只说“因有司阻难而止”[26]。
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至元七、八年间，礼部又拟定以经义、词赋两科取人[27]；议案送达尚书省，省拟罢诗赋，止用经义、明经等科，举子须品官保举方许入试等规定[28]。可惜没有直接的材料提到这一议案的下落。我们所知道的，只是至元八年徒单公履曾奏请实行贡举。当时忽必烈召许衡、姚枢等廷辩。结果，徒单被董文忠斥为“俗儒守亡国余习”。事遂止[29]。不知道这场争论究竟发生在礼部和尚书省议定有关科举的上述原则规定之前，还是在它之后。
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至元十年，诏议行科举。次年十一月，省臣将“翰林老臣等所拟程式”呈闻太子真金。真金允准设蒙古进士科及汉人进士科，令“参酌时宜，以立制度”[30]。参加集议的，有窦默、姚枢，以及刚刚奉召进京的杨恭懿。这次议定的格式，“条目之详，具载于策书”[31]。元志说世祖之朝，“事虽未及行，而选举之制已立”，恐怕就是指此而言。十二年，徒单公履大约以为新制已定，再次上奏，敦促元廷开取士之科。但忽必烈只是命儒臣“杂议”，结果仍不了了之[32]。
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至元二十一年，和礼霍孙继阿合马死后当政的第三年，又一次建言设科，诏中书省议。但不久后他就被从中书省罢免，事复中止[33]。
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尽管我们今天已经很难得悉每次廷议的细节，但从屡议不果的事实，仍可想见当时斗争之曲折。
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有元一代重要的典章制度，几乎都在忽必烈时代立定规模。科举却成了十分醒目的例外：“计古今治道，良法美意，行之略遍。独此未及行耳”[34]。对这个问题，如果我们不满足于“未遑举行”[35]、“议者不一而罢”[36]之类的表面解释，那就必须从元初政治、经济状况的诸特点中去寻找它的原因。
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（一）元朝自开国之始，官员来源就比较充足，因此对设科取士的需要，不像其他朝代那么紧迫。从成吉思汗最初侵入华北，中经窝阔台灭金，至忽必烈立国中原，前后经过了半世纪。在这个时期中，无论是担任方面之寄的蒙古军政长官或者汉人世侯，都通过“承制宣署”及自行辟署两途除授了大量军政官员。到忽必烈更定官制时，“先帝朝廷旧人，圣上潜邸至龙飞以来凡沾一命之人，暨诸侄省部宣抚、宣慰司委任之人，随路州府向曾历任司县无大过之人，暨亡金曾入仕及到殿举人”[37]，都成了既定官员人选。从这个角度来说，另辟取仕途径的客观需要，在当时并不很迫切。
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假如与其他朝代开国之初的情况相比较，这一点就更为明显了。女真人在不到十年的时间内灭辽，既而又以一年多的时间逼宋南迁，占领华北大部。金在灭辽之前即已开科取士，显然是为急于遴选官员以统治新征服的大片领土[38]。明初文职官员总数五千四百人[39]，仅为历代正常情况下文官总数的三分之一弱。所以，“既治天下，三年一宾兴，……犹以为未足，复敕有司，自壬子至甲寅（1372—1374年）三年连贡，岁擢三百人，逮于乙卯，始复旧制”[40]。
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元初却不是这样。至元七、八年间，已经出现“到部听除职官，缘员多缺少，填积停滞”的现象[41]。直至灭南宋后，官员需要量一度激增。中原士大夫多不乐仕南方[42]。仕于南者，除行省、宣慰、宪司诸大衙门出自皇帝亲选外，其余郡县官属，虽有超升二等之优遇，仍多空缺[43]。这本来是设科取士的极好时机。可惜元廷采取的却是另外两种对策。一是对南宋故官验资换授，予以登用[44]。其二，当时正值阿合马、桑哥相继当权，他们趁这个机会大肆卖官鬻爵，不问犷痴黯愞，一视货财轻重，皆署江南官，名曰“海放”[45]。甚至有持空名告身到处兜售者[46]。程钜夫说：“南方郡县官属，指缺愿去者，半为贩缯屠狗之流、贪污狼籍之辈”[47]。其中当有不少属于“海放”之选。平宋仅数年，官员又开始冗滥[48]。在这样的情况下，每议科举，“论者必曰，今以员多阙少，见行壅滞。若复此举，是愈壅而滞之也”[49]。这个很现实的困难，是科举长期停废的一个不可忽视的原因。
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（二）科举制在长期推行过程中，其自身流弊日甚一日。元灭金宋，无异乎振聋发聩。科举的声望几乎降到最低点，因此难以取得蒙古统治者对它的信任。
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自唐宋以降，考试取士的标准，或则记诵注疏，或则词赋文学。“举业移素习”[50]。结果，儒生专心于场屋程文，“士风颓弊于科举之业”[51]。胡祇遹批评当时的经学说：“记诵章句、训诂注疏之学也，圣经一言，而训释百言、千万言。愈博而愈不知其要。劳苦终身而心无所得，何功之有？”[52]元代有名的学者如许有壬、吴澄，也都指责宋代“时文弊极，世因一以为无用之学”[53]。“一旦弃举子业，登吏部选，有民有社，临事懵然者众矣”[54]。连某些从前颇热衷于功名的人，也不得不承认，这样的科举制度、这样的“学问”，实在到了非变革不可的地步。赵文在南末灭亡、代革举废后悻倖写道：“四海一，科举毕。庸知非造物者为诸贤蜕其蜣螂之丸，而使之浮游尘埃之外耶？”[55]
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不仅如此，国破家亡，痛定思痛，科举程文的消极方面，甚至被人们不自觉地夸大了。忽必烈曾就“金以儒亡”之说问臣下[56]，说明这是当时社会上相当流行的见解。宋朝向来标榜“以儒立国”[57]。“不由科举程文奋身，必不得行其志”[58]。但是，一旦国难临头，北兵渡江，“举朝相顾失色”，“台谏哭声震天”[59]。陆文圭后来回顾这段历史时不胜感慨：“浮诞补缀之词章，清高虚旷之议论，垢玩姑且之政事，百五六十年而后亡，独非幸耶”[60]！谢疊山更直率地说：“以学术误天下者，皆科举程文之士。儒亦无辞以自解矣”[61]。
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忽必烈很早就对儒生“日为诗赋空文”深怀不满。不难理解，社会——包括相当多知识分子自己——对科场流弊和章句注疏、声律对偶之学的严厉批评，是如何地投合他的主观成见而乐于为他所接受，从而又如何地影响到他对科举的态度。徒单公履以“科举类教、道学类禅”为喻，向忽必烈建言行贡举，被董文忠斥为“守亡国余习”的“俗儒”。在这一类辩论中，上面指出的这种舆论以及忽必烈本人拒绝科举的倾向表现得相当明显[62]。
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以许衡为代表的元初理学家，在加强忽必烈上述倾向方面，也起到不小的作用。他们反对汉代注疏之学，—尊朱子之说，以为“曩所授受皆非”[63]。元初理学在北方的传布并不广。“金之亡，一时儒先，犹秉旧闻于感慨穷困之际，不改其度，出语若一。故中统、至元间皆昔时之余绪”[64]。在这样的时候开科取士，只能助长道学家们所忌恶的宋金遗风。因此，许衡等人着重强调举办学校、作新人材，而对科举制度十分冷淡。一个很有趣的事实是，尽管元人总是喜欢把许衡说成元代科举的倡导者，可是事实证明他在这个问题上态度向来十分暧昧。忽必烈曾问许衡：“科举何如？”他回答：“我不会。”他在当日北方儒生中已有相当声望。这样的回答，与忽必烈本意一拍即合。怪不得忽必烈听了当即宣布：“卿言务实，科举虚诞，朕所不取”[65]！
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（三）忽必烈在理财问题上与朝中诸儒的观点分歧，亦促成了他对儒臣和科举制度的疏远乃至排斥。
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元王朝建立以后，对北方诸王、南宋以及海外诸国的战争连年不休，再加上宫室廪禄、宗藩岁赐，这些都需要巨额经费才能支持。面对国用不足的困难，忽必烈在依靠儒臣定纪纲、立制度的同时，越来越明确了以理财为中心的施政方针。然而除了被许衡等人斥为“学术不正”的王文统，朝中诸儒几乎没有人提出过什么切实可行的对策。李瑄之乱平定后，忽必烈盛怒之下处死了受到牵连的王文统，他必须另觅理财人选。这就使当时仅相当于从五品官的开平同知阿合马时来运转。一定是忽必烈在经常驻跸开平时发现了阿合马的才干，这时他任命阿合马领中书左右部兼诸路都运转使，而“专以财赋之任”[66]。至元三年，忽必烈立制国用使司，仍用已“超拜”为中书平章政事的阿合马为使。制国用使司很快就在实际上与省部、院、台并列为最重要的国务机构[67]，不久又升为尚书省，并夺中书政柄，以六部及天下行省归隶之。两年多之后，虽将尚书省并入中书，但这时的中书省已基本上为阿合马一手操纵。至元二十四年，元廷又复置尚书省，用桑哥“理财助国”[68]，历时五年。至元间，阿合马、卢世荣、桑哥当政，总共长达二十多年。
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元代儒生对理财集团执政时期的批评，真可以说是连篇累牍。用一句话概括言之，就叫作“新政未孚，聚敛刻薄之说得行”[69]。这种观点，几乎为后世史家所全盘接受。最典型的例子，莫过于赵翼对元世祖“嗜利”的批评了[70]。但是，正如近年来有些学者所正确地指出的，对于元初理财政策不加分析，一概予以否定，是有失于片面的[71]。
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元朝国家收入，直到至元二十一年卢世荣主持财政时，各项税收总额，岁不过一百万锭（税粮不在内）；桑哥时期，税课常数增至三百万锭[72]。加上天下税粮一千二百万石，国家年收入（丝线颜色未计入）折合为谷粟计三千八百万石[73]。与北宋初相比较，当时政府谷、钱、绢三项收入折合为粮，计三千五百万石（指元石）[74]。明初是著名的轻徭薄赋时期，但田赋所入一项，即达米二千九百万石[75]。这个比较告诉我们，从国家收入的角度来衡量，元前期征取虽成倍增加，但桑哥确定的税课常额，尚在当时社会所堪以承受的程度之内。正因为如此，桑哥被杀后，这个税课常额仍在一个相当长的时期内保持下来。
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毫无疑义，以上分析绝不意味着全盘肯定理财之臣的所为。阿合马、桑哥本人都是大贪污犯，其所用者也大都是以苛敛百姓为能事的行家里手，自上而下的勒索中饱骇人听闻。明初对贪官的惩治到达严酷的程度，元初却放令官吏“吃人肚皮”。被他们侵吞的这一部分财富，现在已无法估计了。与贪赃联系的必然是枉法。富豪与官府相勾结，通过各种形式诡避赋役，负担愈来愈集中在无权无势的当役税户身上，大量人户破产逃亡，他们的差税又在其余“现住户”内“分洒”，引起更多人户的破产逃亡[76]。恶性循环逐渐加剧。甚至早在阿合马时代，北方某些地区已经出现“税人白骨”的现象[77]。除正常赋税额之外，元廷又大肆追征历年逋欠粮钱，虽然美其名曰“裁抑权势所侵”、“未尝敛及百姓”，实际上不可能不祸及贫困的人民。元初的力役更为历代开国之初所罕见。造船、制军器衣甲，调发无虚日。尤其是在南宋地区，“江南扰动，过于向来”[78]。理财政策的这些方面，确实给元初整个社会带来了可怕的暴政。这是至元后期南方一系列小规模农民起义的主要原因之一。
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元廷的儒臣有鉴于此，从民为邦本、藏富于民的传统观点出发，拼命强调“仁慈爱养”之政[79]。他们的政见，说来说去，无非是两条，一曰“节用”，二曰“爱人”，疾呼“一日无是道则国非其国矣！”[80]“节用爱人”之说从理论和实践上都对历代统治者的过度行为起着某种程度的约束作用；就元初情况而言，用它来抵制和纠正理财派的贪残苛暴，自然具有合理的一面。但过分强调节用，竟使他们完全无视在当时形势下开辟财源的必要性和可能性。相反，阿合马、卢世荣、桑哥越是以“理财”固宠，儒臣们就越是“讳言财利事”[81]。这样，他们实际上就从反对阿合马等人的过度收括走向另一个极端，把自己置于忽必烈增加国用的既定政策的对立面，并且迫使急于兴利的这个蒙古君王进一步倒向理财派一边，同时也加深了他对儒家学说和儒臣的隔阂。面对两派在国策上的分歧，忽必烈总是斥责儒臣“不识事机”[82]。阿合马死后，太子真金曾兴高采烈地对何玮、徐琰等说：“汝等学孔子之道，今始得行”[83]。但不出几年，卢世荣、桑哥又相继擅断朝政。至元以后相当长的时期内，“历观宰辅，久无儒者”[84]。实际上不止宰辅如此，整个官场，“上自台阁，下至郡县，以趣办金谷为才，以勾稽朱墨为智，以不报期会为大故，以谨守绳墨为无能”[85]。一遇“以仁义为说者，则群笑目讥”[86]，“群非迭毁，极力挤排”[87]。
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忽必烈对儒臣的这种明显疏远，牵动了许多知识分子的愁肠。赵子昂吟诗道：“儒术久无用，……廊庙不乏才”[88]。还有一些人经常怀着无限感慨，回忆起忽必烈在开国之初依靠他们立制度、定纪纲时的那段美好而短促的岁月。王恽就说：“国朝自中统元年以来，鸿儒硕德，济之为用者多矣！……今则曰：彼无所用，不足以有为也。是岂智于中统之初，愚于至元之后哉？予故曰，士之贵贱，特系夫国之轻重，用与不用之间耳”[89]。王结也用几乎同样的口气说到忽必烈对儒臣态度的转变：“爰自中统之初，稽古建官，庸正百度，一时硕儒元老，屹然立朝，文献彬彬，莫可及也。……厥后台阁之位，率取敏锐材干、练达时事者居之。其效官举职，治繁理剧，固不乏人。而格君经世，蹈道迪德者，盖未多见也。呜呼！岂天之产材隆于前而杀于后哉？亦势使然尔！”[90]王结所谓的“势”是什么？用孔齐的话来说，就是“不用真儒以治天下”的既定局势[91]。科举制度本来是为遴选“真儒”、经世致用而设立的。既然大势所趋，不用“真儒”，蒙古统治者对于恢复科举制度，还会有什么兴趣呢？
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（四）由吏入仕逐渐制度化，进一步阻遏了科举制的推行。
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科举制度虽然议而不行，却不可能停止官僚阶层更新与膨胀的客观进程。这部分地是因为新陈代谢的自然规律作用；部分地由于官僚机器的日益繁复；同时也由于定期提升在职官员不仅是更高一级职位上阙员的需要，而且也是国家对官僚的恩宠手段之一。元初官员升迁很快。许多人“不十年而至三品、二品”。以致某些时候、某些地区竟有“牧民急阙”的情况[92]。于是，从掾史中提拔官员，由许多个别的权宜措置而逐渐制度化。
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吏的势力至少从北宋起就逐渐抬头。这种趋势在南宋虽受到一定程度的压抑，但在金统治下的北方却在不断增加[93]。尤其是金南渡之后，吏权大盛[94]。金衰元兴，其势有增无减。“郡县往往荷毡被毳之人，捐弓下马，使为守令。其于法意之低昂，民情之幽隐，不能周知而悉究。是以取尝为胥曹者，命之具文书上，又详指说焉”[95]。“司县或三员或四员，而有俱不识一字者。一县之政，欲求不出于胥吏之手亦难矣”[96]。其结果，“事之然不然、可不可，长吏不得独决于上，必于吏目折衷焉”[97]。不仅如此，有些吏员甚至擅断行政公事。“钱谷、转输、期会、工作、计最、刑赏、伐阅、道里、名物，非刀笔简牍无以记载施行，而吏始见用。……事定，军将有定秩，而为政者吏始专之”[98]。省部吏员的事权就更重[99]。
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如果说鄙视胥吏的传统观念从前毕竟阻断了他们当中大多数人的仕途，那么蒙古人并没有这样的观念。在北方，“曰官曰吏，靡有轻贱贵重之殊。今之官即昔之吏，今之吏即后之官。官之与吏……每以字呼，不以势分相临也”[100]。既然胥吏供职年深必须示以恩宠，而实际上又存在着补注部分阙员的客观需要，由吏入流的途径便自然畅通了。于是，一些吏员“以勾当年深，县升之州，州升之府，府升之部，部升之台院都省，出职为品官、当要职，外任则承流宣化，内则参决大政，纲领郡县”[101]。到后来，自诸曹掾出职，可为总管判官[102]，至少亦不失一近县[103]。其中一部分进迁极快。“才离州府司县，即入省部。才入省部，不满一考，即为府州司县官”。另有一部分人，由各地贡举直接进入省部。“布衣为一品府掾者，悉历九十月得七品官。或转而掾中书，出身即得官六品”[104]。
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