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中国边疆政治学 第三节 口岸管理与边境贸易
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口岸相当于一堵墙上的门，是一个国家人员、货物和交通工具等出入境的门户和通道。对这样的门户和通道进行管理是主权国家行使管理权的一个重要体现。由于许多口岸位于内陆地区，不仅仅限于边疆地区，因此，口岸在一定意义上拓宽了边疆这个概念的外延。边境地区的群众在生产生活过程中，难免要与邻国边民进行贸易，互通有无，并相互投资，发展经济。国家需要根据主权原则，对这些边境经济贸易行为加以规范和管理。
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一、口岸管理
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口岸是国家批准的中外籍人员、货物、交通运输工具和国际邮包邮件出入国境的水运港口、国际航空机场、国境铁（公）路车站、通道等。凡对外开放的口岸，应根据需要设立出入境边防检查、海关、港务监督、卫生检疫、动植物检疫、商品检验等检查检验机构，以及国家规定的其他口岸机构。
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1.口岸的设置、类型和管理内容
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在一定意义上，口岸的出现与边界和领土的相对封闭性有关。若边界是完全开放的，人员和货物等能够在任意时间、任意地点穿越边界，并到达领土的任意地点的话，那么，口岸就失去了存在的意义。最初，口岸主要是港口。此后，由于铁路运输、公路运输和航空运输的发展，对外贸易的货物、国际传递的邮件包裹、进出国境的人员及其行李物品等，可以从国外直达内地，因而国家在开展国际航空、国际联运、国际邮包邮件交换业务及其他有人员进出、外贸业务活动的地方，也设置了口岸。国家设置或开放口岸，主要依据地理、政治、经济等方面的因素和对外政策的需要。具体来说，包括：第一，要有一定规模的经济腹地。第二，要有较优越的地理条件。第三，要有较好的配套基础设施。
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截至2010年底，我国共有经国家批准的对外开放口岸278个，其中水运口岸137个（海港口岸81个、河港口岸56个）、陆运口岸79个（铁路口岸19个、公路口岸60个），空运口岸62个，分布在沿海（145个）、沿边（106个）和内陆（27个）地区。全国基本形成了沿海沿边水运口岸密集分布，各省中心城市及重点旅游城市空运口岸基本覆盖，沿边陆路口岸按需设立的全方位、多层次、立体化口岸开放格局，口岸规模和布局较好地适应了经济社会发展需要。[18]
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我国的口岸有不同的类型。按国家批准开放的等级划分，可分为一类口岸和二类口岸两种。一类口岸由国务院批准开放（包括中央管理的口岸和由省、自治区、直辖市管理的部分口岸），是允许中国籍和外国籍人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的海（河）、陆、空客货口岸（国家另有规定的除外）。它又包括以下几种类型：（1）对外国籍船舶、飞机、车辆等交通工具开放的海、陆、空客货口岸；（2）只允许中国籍船舶、飞机、车辆出入国境的海、陆、空客货口岸；（3）允许外国籍船舶进出中国领海内的海面交货点。二类口岸由省级人民政府批准开放并管理的，是仅允许中国籍人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的海（河）、空客货口岸，以及仅允许毗邻国家双边人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的铁路车站，界河港口和跨境公路通道。它又包括以下几种类型：（1）依靠其他口岸派人前往办理出入境检查检验的手续的国轮外贸运输装卸点、起运点、交货点；（2）同毗邻国家地方政府之间进行边境小额贸易和人员往来的口岸；（3）只限边境居民通行的出入境口岸。
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按出入国境的交通运输方式划分，口岸分为水运口岸、陆地口岸和航空口岸三种。水运口岸，包括海港港口口岸和内河港口口岸，主要分布在东部沿海地区和沿江经济发达地区；陆地口岸，包括国（边）境以及国家批准内地可以直接办理对外进出口经济贸易交流业务的铁路口岸和公路口岸，主要分布在东北、西北和西南边境地区；航空口岸，包括国家批准的可以办理对外进出口贸易交流业务的航空器起落场站，主要分布在东部经济发达地区和旅游资源丰富的地区。对外国人和外国籍交通工具开放的水运口岸和陆路口岸所在县、市必须是经国务院批准并已公布对外开放的地区；作为航空口岸开放的机场应是经总参批准可以对外开放的机场。
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口岸一般由地方政府根据需要向中央政府或省级政府报批设置。一类口岸由有关部（局）或港口、码头、车站、机场和通道所在地的省级人民政府会商大军区后，报请国务院批准，同时抄送国务院口岸领导小组、总参谋部和有关主管部门。二类口岸由口岸所在地的人民政府征得当地大军区和海军的同意，并会商口岸检查检验等有关单位后，报请省级人民政府批准。批文同时送国务院口岸领导小组和有关主管部门备案。
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口岸管理是国家主权与国家职能的重要组成部分。为了保证口岸的安全畅通，国家要对口岸实施专业性和综合性管理。口岸管理通过协调各个环节、各个单位、各个部门之间的关系，从总体上对进出口岸的客货流通及其交通工具进行计划、组织、指挥、协调和监督，以发挥口岸整体功能，提高社会经济效益。口岸管理工作是由包括口岸外贸管理、外贸运输、仓储管理、港务监督、边防检查、海关、商品检验、船舶检验、动植物检疫、卫生检疫、食品卫生检疫、铁路、港务、民航、外轮理货、外轮供应、燃料供应、外轮代理、国际海员俱乐部，中央和地方驻口岸办事机构等不同的部门、单位以及口岸工作的各个环节所构成的一个统一的有机整体。
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2.口岸工作的管理体制
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中国于1978年11月成立了国务院港口口岸工作领导小组。1984年，该小组更名为国务院口岸领导小组，下设办公室，由国家经委代管。1988年机构改革后，国务院口岸领导小组的成员来自于国家计委、交通部、铁道部、经贸部、外交部、公安部、商业部、农业部、卫生部、全总、海关总署、民航局、商检局等机构，下设办公室，由国家计委归口管理。1993年，我国撤销了国务院口岸领导小组，其办事机构并入国家经贸委，称国家口岸办公室。1998年，我国又撤销了国家口岸办公室，并将其口岸规划、审理职能交给海关总署承担。与此同时，各省（市、自治区）口岸办继续保留，各地根据地方口岸情况，口岸办分别合并到不同的部门，多数省地方合并到商务厅，对外统一为省（市、自治区）人民政府口岸办公室。2006年5月，海关总署口岸规划办公室更名为“国家口岸管理办公室”。
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在管理层级方面，中国的口岸管理基本上是分为国家、省（自治区、直辖市）、口岸所在市三级管理。对于直辖市和部分省会城市实际上是两级管理。根据相关规定，一类口岸所在省、市的口岸管理委员会或口岸办公室的主要职责为：（1）负责管理和协调处理本地区的口岸工作，贯彻执行党中央、国务院有关口岸工作的方针、政策和规定。（2）主持平衡所管辖口岸的外贸运输计划，检查和贯彻执行经中央平衡下达的运输计划。（3）组织口岸的集疏运工作，保证口岸畅通。（4）督促检查口岸检查检验单位认真履职。检查督促本地区的口岸规划、建设和技术改造配套工作的组织实施。（5）负责协调处理和仲裁口岸各单位之间的矛盾。（6）负责组织口岸各单位对职工进行涉外政策、纪律和加强治安的宣传教育，并会同有关部门对口岸重大涉外问题和严重违反纪律的情况进行检查，提出处理意见。（7）负责一、二类口岸开放或关闭的审查、报批工作。（8）开展调查研究，总结交流经验，向上级有关部门反映口岸工作出现的重大矛盾和问题，并提出解决意见。二类口岸管理机构的职责则由省（自治区、直辖市）人民政府根据当地口岸的具体情况作出规定。
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3.口岸工作的协调机制
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口岸作为对外开放的门户，涉外单位较多，而各单位隶属关系又不统一，各有自己的规章制度，因此相互间经常出现一些矛盾，如果各自为政，势必妨碍工作的开展，甚至对外造成不良影响。为了加强口岸管理工作，1987年国务院办公厅转发的《口岸领导小组关于地方口岸管理机构职责范围暂行规定的通知》要求，口岸所在地的省（区）、市人民政府应由一名主管副省长（副主席）、副市长直接领导口岸管理工作，目的就是使口岸管理工作逐步走上正规化、制度化、规范化、现代化，并适应国民经济发展和日益增长的对外贸易、科技交流及人员往来的需要。
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一类口岸在协调处理口岸各单位矛盾时，所遵循的原则有：（1）凡属国务院几个部门联合下达的规定，应共同贯彻执行。对于未征得原联合下达部门同意，单方改变规定的，地方口岸管理机构有权不予执行。（2）因国务院各主管部门之间的规章制度不一致而造成的争议，地方口岸管理机构应及时提出处理意见，报国务院口岸领导小组办公室解决。（3）地方口岸管理机构对于在工作中发生的涉外问题，必须严格执行请示报告制度。属于口岸各单位不能自行决定的一般的涉外问题，应请示省（自治区、直辖市）有关单位研究处理。属于重大的涉外问题，应连同省（自治区、直辖市）有关单位的意见一起报请国务院主管部门研究处理。对时间非常紧急的重大涉外问题，可以直接请示国务院主管部门并报告省（自治区、直辖市）有关单位。（4）口岸各单位在工作中有认识不一致的问题，应遵循国家有关规定，首先协商解决对外问题。如不能协商一致，由地方口岸管理机构或由地方口岸管理机构请示当地人民政府作出决定。（5）属于协作配合方面的矛盾和纠纷，当地口岸管理机构应及时组织协调，遇有紧急情况有权作出仲裁。口岸各有关单位对于地方口岸管理机构按上述原则作出的决定，必须执行。
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4.口岸工作存在的困难与问题
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总的来说，口岸管理工作常常会陷入“控制”与“便利”两个原则之间的矛盾之中。控制原则的目标是保证安全，而便利原则的目标是加快流动速度。这两个目标存在一定的矛盾，在实际工作中需要借助现代技术找到一个平衡点。中国口岸工作当前所面临的困难便是这一矛盾的具体体现。
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一方面，随着国家实施更加主动的开放战略和“一带一路”战略，推行对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动的政策，不断增多的口岸开放需求与口岸综合效能最大化的矛盾日益凸显，快速发展的对外贸易和日益扩大的国际交往对口岸通关服务要求越来越高，做到既“通得快”又“管得住”，妥善解决口岸便利通行与安全运行之间的矛盾，变得越来越紧迫。另一方面，随着口岸业务量的不断增长，口岸财力、物力和人力投入相对不足的矛盾也日益突出。当然，现代信息技术、通讯技术等高新技术的广泛应用，为进一步改善口岸基础设施、发展口岸查验装备以及改进口岸管理模式提供了有效的技术手段。近些年来，中国在借助新技术大力推动“电子口岸”建设和“大通关”建设方面取得了不小的进步。
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二、边境贸易与经济合作
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1996年出台的《国务院关于边境贸易有关问题的通知》把边境贸易形态分为边民互市贸易和边境小额贸易两种类型。在这两种类型之外，边境地区的对外经济技术合作也逐渐成为促进边境地区经济发展，增强民族团结，促进边疆繁荣、稳定，巩固和发展中国同周边国家睦邻友好关系的重要经济活动形式。
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1.边民互市贸易
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边民是指毗邻两国陆地边界线两侧乡（镇）的本国常住居民。边民互市贸易是指居住在边境地区的边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。截至2010年，中国边民互市贸易区（点）的主要分布情况为：西藏4个、广西25个、云南37个、黑龙江1个、新疆2个、吉林2个和内蒙古1个。[19]
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