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中国边疆政治学 第四节 当代边疆治理的创新与重构
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在全球化背景下，历史与现实、国内与国际、宗教与经济等关系盘根错节地交织在一起，在此影响下的边疆问题更加复杂。能否有效进行边疆治理，能否解决好边疆问题，不仅关系到边疆的稳定，关系到国家的地缘安全，而且关系到国家的根本利益和长远利益。面对当前边疆治理的新情况、新形势、新问题，要使边疆治理更加有力、有效，就需要重新认识边疆问题，创新边疆治理理论。这就要求进行边疆治理的创新和重构，其中包括价值重构、理论重构和实践重构等方面。
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一、边疆治理的价值重构
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所谓边疆治理中的价值重构，就是要把边疆问题放在一系列关系中来考察、重新认识，界定边疆的价值和地位。只有把边疆问题放在一系列关系中来考察、重新认识，界定边疆在国家发展和区域发展中的价值和地位，才能准确、全面地把握边疆在国家发展中的战略地位的内涵，认识边疆发展的价值，才能从国家层面制定出边疆的战略，最终有效地进行边疆治理。
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第一，要把边疆民族视为政治权利主体、政治利益主体与政治义务主体的统一体，来重构边疆的价值。政治权力、权利与义务是对等的、统一的，享受权利就要承担相应的义务，履行义务就要享有相应的权利。忽视任何一个方面都会导致对边疆治理价值认识的偏颇，在治理实践上也会产生很多问题。就前一方面，主要表现在历代中央王朝的边疆治理实践中。历代中央王朝边疆治理也仅仅是以维护王朝统治者的利益为目的，边疆民族的权利、利益诉求是否得到满足，则很少被纳入考虑，至于治理目的、政策、措施是否尊重民族情感，是否符合边疆民族的意愿，更不可能被纳入考虑。历代中央王朝对边疆的经营和治理，在政治目标选择上都是单边的，他们把少数民族打入野蛮人之列。清以前的历代王朝坚持“华夷之辨”的传统民族观念，完全排斥“夷狄”，不是把边疆少数民族当作“自己人”。汉代以降，中国政治文化思想就以“天下一家”为理想和追求，在此目标的作用下，无论是“德化天下”、“招抚”，其重心和出发点都是“一体”的天下，在于树立中央的绝对权威和领导。名义上，中原王朝对边疆民族地区的治理，采取了“抚之以仁义，示之以威信”[44]，“慑之以兵，怀之以德”[45]的恩威并用双重手段，但是，当时采取的许多措施在道德评价层面、政治正义方面却乏善可陈。[46]其根本原因就在于历代统治者未能把边疆视为王朝国家整体中不可分割的同质部分，未能以“天下一家”的方式看待边疆。王朝国家没有也不可能尊重边疆民众的主体地位。
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就后一方面，主要表现在当前我国边疆治理中的一些民族优惠政策和办法上。由于过于强调民族差异，一些民族优惠政策和办法客观上鼓励了民族的自豪感和优越感，导致一些民族形成享受权利而不用履行义务的错误认识，导致其对非优惠群体的歧视，最终导致优惠群体与非优惠群体之间、大族群与小族群之间的矛盾和歧视关系[47]，进而造成族群或民族间的矛盾和冲突。
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重构边疆的价值，既要摒弃王朝国家把边疆视为王朝国家发展的手段和权宜之计的片面观念，又要改变过于强调民族差异，并把差异性制度化、稳固化继而把民族优惠政策视为解决边疆问题主要政策的思想。只有这样，才能形成对边疆的全面、准确的认识，实现边疆的价值重构。
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第二，要从世界政治的角度来重构边疆的价值。客观而论，今天的边疆概念是在西方“民族—国家”这一基本框架下界定的。这一框架使得西方政治思想和政治架构中没有世界政治的政治观，世界就总是被看作自由争夺和掠夺的“公地”，在这一框架之下，国家之上再无更大的利益，国家之间只有利益而无道义可以遵循。然而，“民族—国家”思维并不能从根本上保证世界各国都获得足够的权力和利益，也不能形成各国利益互相依存的互惠关系，从而保证世界和谐秩序。这一框架下的国际政治现在是、将来的很长一段时间也将是处于无政府状态。无论是美国的亚太“再平衡”战略，钓鱼岛主权危机与日美同盟关系的建立，新普京时代参与亚太事务的方略，还是蒙古国的“第三邻国”外交战略的选择，都是国家利益在边疆争夺的直接表现。然而，世界和谐的治理才是每个国家治理的最终保证。一国内部的安定不能保证世界的安定，而世界之乱却足以祸害一国之安宁，只要世界没有达到整体安宁，一国就难以在乱世的外部环境中独享安宁，甚至有可能成为乱世的牺牲品。“天下大乱，无有安国，一国尽乱，无有安家，一家皆乱，无有安身。”[48]
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今天的中国正在成为一个世界性的大国，对于世界来说，中国所能够贡献的积极意义是成为一个新型大国，一个对世界负责任的大国，一个有别于世界历史上各种帝国的大国。对世界负责任，而不是仅仅对自己的国家负责任，就是要以世界责任为己任，着眼于创造世界新理念和世界制度。这并不是在提倡理论的融合，而是从新的角度探讨理论的创新。
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在此视域下讨论边疆治理，就要超越西方的“民族—国家”思维方式，打破西方国家狭隘的边疆思维和边疆理论，就要重构边疆价值理论，发出中国声音，提供边疆治理的中国方案，贡献中国智慧，为边疆冲突引发的国际冲突提供解决范式。
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在这方面，中国传统政治思想中有着丰富的可资借鉴的理论资源。自古以来，中国政治思想家们就以“天下一家”、“协和万邦”作为构建世界秩序的理想，以“亲协和”的理念和政策对待周边四邻，以期在一种和谐的氛围中达成共赢。而在与边疆直接相关的周边国家关系方面，建立在天下主义世界观基础上的“亲睦九族”、“协和万邦”的思想则是中国思想家们所秉持的价值理念。中国历代的政治都以“和为贵”、“大同世界”作为理想的世界政治秩序，并把世界之治看作国家之治的必要条件，世界和谐高于国家和谐，因此，自周代伊始的政治都追求天下大定、四海皆平、万民归心，最后达到“百姓昭明，协和万邦”，“庶政惟和，万国咸宁”[49]的理想状态。所以说，中国政治治理的视界是超越民族—国家政治的。正如黄宗羲所言：“盖天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐。”[50]受上述观念的影响，中国自古以来就一直把睦邻、友好、和谐作为处理国家关系的原则。
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中国的边疆观念，受到中国传统文化中这些基本价值观念的深刻影响，体现着中国精神。自从统一的王朝国家将核心区的外围定为边疆以来，划定边疆就是为了实现有效的治理。构建新的边疆价值论，要从中国传统政治文化中汲取理论资源，并且借鉴西方国家率先提出的新边疆观念，以新的内容充实传统的边疆观念。中国新型的边疆观念，也将包含着完全不同于西方的价值观念和道德内涵，是一种包含和平、合作共赢的边疆观念，在此语境下的边疆，不仅是国家发展的平台，也是解决国际争端和冲突的平台。
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二、边疆治理的理论重构
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任何实践都需要先进的理论作为指导。马克思主义经典作家坚决反对把理论和实践割裂开来，认为先进的理论是指导人们进行实践的前提。马克思说：“理论需要是否会直接成为实践需要呢？光是思想力求成为现实是不够的，现实本身应当力求趋向思想。”[51]完整的边疆治理理论是边疆基本关系和基本问题的观念形态和理论指导。因此，边疆治理需要边疆治理理论重构。
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第一，边疆概念重构。边疆的概念重构，就是根据国家边疆治理的实际以及对边疆内涵的认知，重新构建边疆的理论。通常意义的边疆所指的是国家领土或版图的一个特殊区域，即国家领土或版图上的边缘性部分。有国就有边，然而，并非所有国家都会把领土的边缘性部分认定为边疆，即使有边疆的国家，其边疆范围的大小也各不相同。无疑，这一事实表明边疆及边疆概念的形成，固然以客观的地缘性因素为基础，但还受到人们对国家的边缘性区域认识的制约。从这个意义上说，边疆是客观因素与主观认识相结合的产物，是人们构建起来的概念。
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我国王朝国家时代的边疆是通过“由内及外”的思维方式来界定的。这里的“内”是指王朝国家的中心区域，而“外”则是指王朝国家的边缘地带。按照这样一种“由内及外”的方式，历代王朝国家中心区域以外的边缘地带被界定边疆，是国家的外防区域和腹心区的缓冲地带，是王朝国家统治范围内的边缘性区域，同时也是汉族以外的其他民族生活的区域。中国建立民族国家以后，随着国家边界的全面确立，形成了以边界为基准，由外而内界定边疆的思维。但受到历史的影响，通常还是将边疆看作国家的边远地带，是少数民族地区，同时也是发展程度较低的地区，正是因为如此，一般都把边疆称为边疆民族地区或边疆多民族地区。客观而论，在一定的历史时期，这样的边疆观与国家建设和发展的实际需要是相符合的。然而，随着现代民族国家利益内涵的不断丰富，原来的边疆观和边疆理论已经滞后于国家建设和发展的需要了，这种边疆观尤其是不能满足的是当前国家发展中日益突出的海洋权益的现实需要。众所周知，目前我国拥有1.8万公里海岸线和300多万平方公里管辖海域，但海洋国土却一直是国家的软肋。在上述背景下，边疆的内涵应当不断丰富，边疆的外延也应当有相应的变化和调整。这就要求建立现代的边疆理论，重构边疆概念，其中尤其要重视蓝色国土和海洋边疆观念和概念，要把海洋边疆置于重要的地位，建立陆地边疆与海洋边疆相结合的现代边疆观。
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必须注意的是，边疆概念的重构并非是一劳永逸的，随着国际政治经济格局的不断调整，国家利益的不断丰富和变化，要把边疆概念与国家发展和国际形势的需要相结合，逐步把空中边疆（或高空边疆）、陆地底层边疆（地底边疆）纳入边疆的范畴，构建全方位的立体边疆观。另外，还应该看到，边疆的范围并不是固定不变的，这一点在陆地边疆中表现得尤为突出。随着边疆治理的发展和不断取得成效，边疆的异质性由边疆与内地的分界线向外渐次减少，边疆与内地的分界线因而会向外逐渐推移，边疆的范围在逐渐缩小。
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第二，边疆治理的理论体系重构。首先，要重构边疆治理类型理论。历史上的边疆治理属于王朝国家边疆治理类型，其治理的目标是为了王朝的政权稳定以及扩大王朝统治势力，其出发点和归宿都是王朝国家统治者。当代的边疆治理，是民族国家的边疆治理，与王朝国家的边疆治理有着本质区别。民族国家的边疆治理，服务于民族国家的发展，其出发点不仅是维护国家的长治久安，更重要的是服务于人民的生存和发展。根据中国所处的发展阶段，可以把边疆治理的类型划分为国家建设时期的边疆治理和国家发展时期的边疆治理。二者在根本上并无本质的区别，其不同点在于治理的侧重点不同。
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其次，重构边疆治理方式的观点。传统的边疆治理之所以着重于处理民族问题和民族关系，是与边疆的历史状况联系在一起的。历史上的边疆主要是少数民族聚居区，而少数民族尤其是北方游牧民族“政权”持久威胁，造成“边患”，致使王朝统治者在认知上偏差，把少数民族视为异己力量。中原地区与边疆地区的不同不仅仅是区域的不同，更是民族文化—心理的不同，在治边策略上，把如何处理与边疆少数民族的关系作为重点就是很顺理成章的了。一向被认为的中原王朝边疆问题就主要表现成民族问题，相应地，边疆治理的形式主要采取了族际主义治理方式，在边疆治理中特别强调处理和协调族际关系，相应的民族关系成为边疆治理的主要内容。
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新中国成立后，随着国家对边疆地区大量人、财、物的投入，边疆治理的效果越来越显著，边疆的现代化步伐越来越快，现代化建设使由于历史原因造成的边疆异质性逐步消失，同质性越来越大，边疆与内地的差距逐步缩小。边疆区域异质性程度的逐步降低，同质性的加强，是现代化建设不可逆转的趋势。
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随着同质化的增强，边疆范围出现了向内压缩或缩小的趋势。同时，随着边疆治理的封闭被逐步打破，边疆已经不再是纯粹的少数民族地区，民族问题也不再是首要的边疆问题。基于上述原因，当代的边疆治理方式不能单纯的坚持族际主义观，而应转变观念，认识到区域主义治理的必要性、重要性，要把民族问题纳入区域性问题的框架中。区域主义治理方式与族际主义治理方式的最大不同，在于前者基于边疆与内地越来越同质化的实际，不再把边疆看做是与内地有着政治、文化—心理差别的特殊区域，而是与内地有同样的文化—心理、对国家政权有着较高的政治认同的民族聚居区域。在这种认识之下，边疆与内地的差异不是性质方面的问题，而是发展阶段和发展水平方面的问题。
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最后，重构边疆发展的观点。边疆发展要按照国家提出的全面协调可持续发展的发展理念，按照五位一体总布局的要求，深入贯彻落实科学发展观，使边疆的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协调发展。
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