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第二，边疆治理的实践客体重构。边疆治理实践的客体重构，就是重新确立边疆治理实践的对象。历史上的边疆问题主要表现为民族宗教问题，因此，长期以来的边疆治理主要是以民族矛盾、民族关系为治理的主要对象。然而，随着新中国民族宗教政策的制定和有效落实，民族关系问题逐步得到妥善处理，当前边疆治理中，民族宗教问题已经不是唯一问题，甚至不是主要问题。而诸如边疆经济发展、边疆人民政治欲求、文化欲求的不断增强等问题不断凸显出来，这就决定了边疆治理的对象，即边疆治理的实践客体也必然发生变化，在这些问题中，经济、社会发展是带有根本性的。然而，受自然条件、历史的限制，边疆长期处于落后的状态，表现为经济发展水平落后、开发和建设长期滞后、基础设施落后、水利设施不足、交通路网单薄、电网建设滞后、电信服务普及率低等这些边疆普遍存在的问题。这些问题不仅影响了经济的发展速度，也制约着人民生活的改善，还对边疆的巩固造成消极影响。因此，在国家发展时期的新边疆治理中进行实践重构，就是要确定边疆发展的目标体系，必须在国家的推动下，加强边疆地区的开发和建设，特别是要尽快改善基础设施落后的状况，为市场体制的培育和社会力量的参与创造较好的条件。
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边疆与内地的差距还体现在社会精神生产和精神生活方面。在一些边疆地区，科技、教育、卫生和文化事业，以及社会管理方面的落后比经济上的落后还更为严重，与内地之间的差距也更大，这既是边疆长期开发和建设不足的结果，也是长期重视经济发展而轻视其他方面发展的结果。进行实践重构，其目的就是要纠正这种长期重视经济发展、轻视其他方面发展而导致的边疆经济与其他方面发展不平衡的偏差。边疆的建设和发展，必须强调边疆的全面发展。为此，要根据十八大提出的“五个统筹”的总体布局，坚持全面、协调、可持续发展的科学发展观，统筹兼顾。在进行经济建设的同时，要大力加强边疆政治建设、文化建设、社会建设和生态建设，使边疆经济社会协调发展。
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边疆的稳定对于边疆的发展和国家的稳定都具有重大意义。因此，边疆的稳定必须受到高度重视。但是，在国家发展时期，不能以牺牲发展为代价来求稳定。如果没有发展，稳定就没有保证。近年来边疆地区多次事件的发生，背后都有发展不足和人民生活贫困的因素在起作用。因此，要改变单纯抓社会政治稳定的做法，以及在抓稳定和抓发展中一手硬一手软的局面，就要特别加强边疆地区的发展，在不放松稳定工作的同时，通过发展来促进稳定。边疆地区整体落后于内地，基础薄弱的状况也十分普遍，不具备在短时期内迅速发展的条件，假如在推动发展上平均用力往往收效不大。从这样的实际出发，在边疆的建设和发展中，应该选择条件好的地区或城市，在统筹规划的基础上进行重点支持，培育次级中心，以便形成聚集效应，加速发展。与此同时，还要进一步发挥这些次级中心的带动和辐射效应，促进边疆地区的共同发展。
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第三，边疆治理中实践手段、方法的重构。边疆治理中实践手段、方法的重构，就是在新的治理框架中，创新治理方式、完善治理办法、加大治理力度、提升治理水平和治理能力，从而全面提升治理质量，争取更好的治理效果。我国边疆面积广大，同时，东北边疆、西南边疆、北部边疆之间存在诸多差异，有着各自不同的历史与现状、不同的经济、社会发展程度、不同的民族、宗教关系等。即便是同一地区，在不同的时期和阶段所要解决的边疆问题也存在很多差异，边疆治理的问题也不尽相同。这就决定了对不同边疆区域的治理只能采取不同的治理手段。为此，要在国家治理的总原则和要求下，把边疆问题置于新的治理框架中，结合各边疆的历史与现实，因地制宜，集思广益，创新边疆治理方式方法，改进、完善治理的具体办法，实现治理手段和方法的推陈出新，从而全面提升治理质量，争取更好的治理效果。
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中国边疆政治学 第五节 构建完备的边疆治理体系
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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在国家提出国家治理体系和治理能力现代化的背景下讨论边疆治理问题，就要按照十八大提出的国家治理体系建设的总体要求，遵循现代治理原则，把边疆治理纳入国家治理体系中的总体构架中，结合边疆的实际，构建现代的边疆治理体系。
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一、治理体系与边疆治理体系
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就最一般的意义而言，政治不过是一定的公共权力对社会的管理。而政治在运作中形成了一个体系，以政治体系的方式存在。社会的政治生活尽管十分复杂，但一定的政治权力是一定政治活动的中心，在该政治权力发挥作用的过程中，形成了各种政治角色和政治关系，并因此而构成一定的政治单元，这些不同的政治单元就是一定的政治体系。阿尔蒙德说：“体系是指各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限。”[53]“政治体系不仅包括政府、机构，如立法机构、法院和行政部门，而且包括所有结构中与政治有关的方面”[54]。另一位政治学家达尔把政治体系看作“政治关系的一套模式”，并且把政治体系定义为“任何重大程度上涉及控制、影响力、权力或权威的人类关系的持续模式”[55]。
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系统论或体系论的理论旨趣，就是要按照事物本身的体系特性把对象放在系统的联系中加以研究。从上述政治思想家的政治体系理论的理论旨趣不难看出，治理体系理论的基本特征是把政治过程看作系统、体系的存在，通过对相关性的研究和定量化，深入认识政治治理过程，把治理视为一个由制度、治理主体、治理目标等治理参与要素共同发挥作用的过程。一言以蔽之，治理过程包括治理体系的构建及体系与内外部协调作用，使“整体大于部分之和”。其中，系统或体系是相互作用的诸要素构成的整体，要素是整体、体系中的各个部分，而体系大于要素相加之和。这是因为，系统或体系的存在不仅依赖于要素的存在，而且依赖于要素与要素之间的相关性，正是在要素之间的相关性中产生了有机的统一体——系统或体系。从上述分析可知，治理过程不仅仅是要素的形成与参与，更为重要的是，各要素之间要形成良性的互动关系，使个体行动协调起来，从而使治理要素成为整体的有机部分存在和运行。
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二、构建完备的边疆治理制度体系
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现代制度经济学的先驱康芒斯在其《制度经济学》中极为深刻地指出，制度就是“集体行动控制个体行动”、是“集体行动控制、解放和扩张个体行动”。[56]塞缪尔·亨廷顿则明确指出：“所以制度，就是指稳定的，受到尊重的和不断重现的行为模式”，“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[57]而在罗尔斯所构建的正义的理想社会蓝图中，正义的制度是良序社会的基石，实现社会公平正义的根本途径是正义的制度建构，即按照正义的基本原则体系，作出公正的制度安排和调整，“对于政治哲学来说，稳定性问题至关重要，而一种不一致性必定要求基本性的调整”[58]。
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上述政治思想家关于制度的精辟论述表明，制度具有行为导向功能和社会整合功能，通过权利和义务系统确定个人的地位和角色，为人们提供思想和行为模式，使其较快地适应社会生活，以避免个人与社会的矛盾和冲突。作为规范体系的社会制度能协调社会行为，发挥社会组织的正常功能，清除社会运行的障碍，建立社会正常的秩序。
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之所以要提出构建完备的边疆治理的制度体系，是由制度的功能和边疆治理的实际决定的。边疆治理是一项非常纷繁复杂的过程，无论采取何种治理形式，真正有效的治理最终必然要体现在制度化层面，即以制度的形式固化下来，通过客观、可操作的制度使整个边疆的治理和谐、有序。只有通过制度创新、制度完善、才能最终实现边疆的有效治理。然而，当代中国的边疆治理，总是给人以时断时续、时强时弱，甚至是“头痛医头、脚痛医脚”之感。究其原因，就在于没有建立边疆治理的制度框架，导致边疆治理缺乏整体性、连续性和预见性。缺乏一个总体性的框架，边疆治理就无法摆脱走一步看一步的局面。要从根本上改变这一状况，就要形成和建立边疆治理的制度体系，通过制度来引导、规范治理行为。只有在一定的制度框架、法治框架下进行治理，才能形成整体性和连续性，才能形成治理的长效机制，进而取得显著的治理成效。因此，边疆治理的制度重构就显得非常必要。构建现代边疆治理结构，核心内容就是要构建边疆治理的制度框架，为边疆治理能力的提升提供制度保障。
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首先，确立边疆治理的基本制度框架。要从治国方略的层面来规划边疆治理，把边疆治理纳入国家建设和发展的总体布局。关于中国的整体发展，国家目前有东部腾飞、中部崛起、西部开发、振兴东北老工业基地的总体布局。在这个布局中的有些方面涉及了边疆省区，但其重点仍然在已经内地化的大中城市。从总体上看，这个布局并没有为边疆或边疆治理专门留下一个位置。从制度层面来看，边疆治理仍然游离于国家层面的治理制度之外，边疆治理并没有在其中占有一席之地，没有提升到国家发展战略的高度。因此，在国家制度建设上，要包含边疆治理的内容，使边疆治理成为国家治理制度体系的有机组成部分，并在国家治理制度体系中发挥有序作用。只有这样，才能使这个国家总体布局具有完整性、系统性、有序性，使制度系统整体发挥着部分不具有的优势。
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其次，要从制度上明确政府在边疆治理中的作用和责任。政府是边疆治理的主导者和主要承担者。因此，要在制度上明确中央政府和地方各级政府在边疆治理中各自的职权和责任。中央政府是边疆治理的主导者，全面负责边疆治理。在制度设计上，中央政府的职责应当是负责制定边疆治理的总体政策，制定行政法规，从总体上规定财政转移支付的办法，并明确规定在边疆资源开发中所获收益的分配办法。此外，中央政府还要授权边疆的地方政府制定辖区内边疆治理的具体政策。
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最后，要构建一个国家层面的边疆建设制度。边疆治理在国家治理中占据着十分重要的位置，边疆治理的成效关系到国家发展的全局，要提升边疆治理的地位，把边疆治理纳入国家治理体系中，使其成为国家治理体系中的有机组成部分。为此，就必须制定一个边疆治理的国家战略，要对边疆治理总体规划，从整体上来谋划，协调好中央政府和地方政府、边疆地方政府和内地地方政府在边疆治理中的关系，从而在国家范围内合理、有效地动员资源，保持边疆治理的连续性和稳定性。目前，国家有一个西部开发战略，实施西部大开发战略是增进民族团结，保持社会稳定和边疆安全的根本保证，是中国紧紧抓住历史机遇和迎接世纪挑战而作出的带有全局性的重大战略决策，也是中国20年前确定实施沿海地区开放战略以来在经济发展的区域布局上作出的又一次重大战略性调整。实施西部大开发战略将对西部地区发展带来巨大的经济活力和发展动力。但是，此战略只涉及西部地区，无法全面覆盖边疆地区。另外，西部开发战略落实到实处的主要还是西部地区已经明显内地化了的省会城市和次级中心城市，狭义的边疆地区则很少涉及，西部大开发战略无法替代边疆建设战略。因此，国家制定一个边疆建设战略是非常必要的。边疆建设战略要按照国家关于经济社会发展的“五位一体”总布局，把边疆经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、边防建设纳入其中，促进边疆全面发展。
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三、构建完备的边疆治理结构体系
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“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。治理与统治的重大区别之一，在于治理中的主体具有多中心的特征，是多元主体治理。治理强调并重视政府、市场和社会新型协同互动关系。在此背景下讨论新的边疆治理结构体系构建，就是要在中央政府的主导下，形成由中央政府、边疆地方政府、边疆社会，以及其他地方政府和社会组织支持和参与的多维结构体系。
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首先，要有多元化、负责任的治理主体。在一个成熟的社会中，政府主体以其政治的、行政的力量和手段，管理社会的公共事务。但是，由于政府本身的局限性，它也并不是解决所有公共事务的主体，事实上也不可能具备解决所有公共事务的能力。另一方面，政府管理职能和权限也不断趋向于向地方政府及社会转移，政府治理形成了地方治理与社会治理相结合的特征和模式。因此，确立多元化治理结构是构建边疆治理体系的核心内容。只有构建起一个多元化、负责任的治理主体，优化主体体系的结构的塑造，以结构的优势弥补单个治理主体某一方面的功能缺陷，才能形成边疆治理的整体优势和强大有效的治理。
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其次，各个治理主体要边界清晰、分工合作，形成平衡互动的多主体和谐关系。处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，是多元化治理主体之间的两大核心关系，关键在于厘清各自的权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理。政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等职能。政府要与国民在形成一种合作共事的关系基础上，共同承担对于社会公共事务的管理责任。同时，要构建良好的边疆社会自组织体系。社会的团体或个体与政府一道，担负起社会公共管理的责任。这就要求社会自组织的发育与发展。良好的社会自组织体系成为社会公共管理主体的一个重要组成部分，既可以减轻政府管理的压力，还可以减少政府管理的成本。当前的边疆治理体系中，政府、市场、企业、社区、社会组织都有充当治理主体的资格与可能。在众多治理主体中，包括“掌舵”和“划桨”的角色分工，其中，中央政府居于核心地位，是边疆治理的主导者和决定者，在边疆治理中最重要的是提高“掌舵”能力，把握边疆治理的方向、原则、目标，负责谋划、统筹和驾驭全局。地方政府是边疆治理的具体执行者和参与者，是边疆治理的具体责任主体。落实中央政府的边疆治理方略，实现边疆治理任务的责任主体，只能是边疆地方政府。按照中国现行的政府管理体制，辖有边疆区域的省（自治区）、市（州）、县三级政府，都是边疆治理的具体责任主体，都负责边疆治理的责任。地方政府要提高“划桨”能力，有效运用国家的边疆治理政策，合理整合各种治理资源，使边疆治理的任务得到落实。其中，边境县政府，是各项治理任务的最终实现者，它承接了上级政府的各项具体任务，因此，责任最为具体，也最为重大。
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边疆社会组织是边疆治理的参与者和行动者。传统的边疆治理，都是政府行为，都是通过政府实现的。边疆社会仅仅是被治理的对象，是边疆治理的响应者，完全处于被动的地位。但是，按照现代的边疆治理观念和治理实践，边疆社会不仅能够，而且也应该成为边疆治理的一个重要主体，必须积极地参与边疆治理。要构建边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。总之，处理好中央政府、边疆地方政府与边疆社会组织三者之间的关系，是边疆治理主体之间的核心问题，关键在于厘清各自的权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理，政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等职能。
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