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国家政策规定最低生活保障家庭可以免交“包烧费”，但是如果还没有和单位完全解除劳动关系的话，也必须要自己承担。LGH 1995年下岗，丈夫1999年去世，她独自带着8岁的女儿生活，从2003年到2007年享受低保。按照国家政策的规定，她应该免交“包烧费”，但由于L女士有单位，所以没有能够享受到这种优惠。
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L女士说：“后期单位不行了，我下岗了。孩子的父亲99年去世，单位不给报丧葬费，‘包烧费’单位也不给报。票子现在还都在那儿搁着呢。‘包烧费’7000多，欠人家的咋还啊！从03年到07年，社会给了四年的低保金。按理说，低保户应该减免‘包烧费’，但说我有单位，不能免，也得拿。单位就让职工一直放假，厂房出租当库房，也做过刷车行。听说厂子的地是铁路的，不能卖，所以单位也不能买断。”
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类似的情况还有WYH。W女士，丧偶，下岗后独自带着两个孩子生活。为了交上“包烧费”，W女士被迫主动与单位解除了劳动关系，这才解决了“包烧费”的问题。虽然事情过去了很多年，但当谈起这件事情的时候，她还是禁不住掉下了眼泪。
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W女士说：“这不就是因为‘包烧费’吗？你有单位，单位就要承担90%，但单位没钱给你交，我自己又交不起。到冬天，这三口人也不能冻着啊！你说大人冻着就冻着了，那两个孩子也不能让冻坏了啊。没办法啊！只能主动和单位解除关系。你说，谁不想有个单位，但没办法啊，只有解除关系了，国家、社会才会管。”
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可见，在解决特困户、最低生活保障家庭“包烧费”的问题上，国家政策的制定还存在着不完善的地方，这使得城市贫困女性不能充分享受到自己的权利。
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经济效益好的单位能够为职工负担90%的“包烧费”，而经济效益不好的单位没有能力负担。在调查中，许多被访女性认为国家在“包烧费”补贴问题上存在着不平等。
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焦点组访谈：“调查完了也白搭，解决不了实际问题。就说包烧费的问题，公务员、效益好的单位给交。开听证会也好，干什么也好，根本不上你基层这来听。人家不都说了吗，逢听必涨。什么听证会啊，哪个听证会不涨价。包烧费涨价，坑的就是老百姓，这谁遭罪，就是老百姓遭罪。国家应该承担90%，但现在拿不出来。”
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由于儿子结婚没房子住，ZLY和儿子、儿媳、孙子四个人就挤在32平方米的房子里，她所在的单位为她承担了90%的“包烧费”。但在谈起“包烧费”的问题时，Z女士觉得单位在“包烧费”的补贴上存在不平等。
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Z女士说：“你看这包烧费，又不给你个人。我32平方米的房子，人家单位就给我交32平方米的补助。人家50多平方米、40多平方米的，都按住的平方米数补贴。你比如说住的房子是48平方米，人家就合适了，给交48平方米的钱。人家住的多就多给，你住的少也不把钱多给你呗。”
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根据目前在“包烧费”报销中存在的问题，哈尔滨市政府正在积极推进供热体制改革，尤其是收费体制改革，即实现“热费”暗补变明补，取消单位报销制度，将补贴打入职工工资，由用户直接向供热企业缴纳热费。这样既有利于解决企业单位拖欠职工热费的问题，保护职工正当权益；也有利于明确交费主体和责任，促进供热服务质量的提高。哈尔滨市政府做出承诺，要以保障群众生存权益、促进社会公平正义以及充分考虑哈尔滨市各级财政、企事业单位和居民的承受能力为出发点，合理制定补贴标准和补贴办法，确保每一位职工都享受到一定金额的补贴，预计2009年底前有望出台热费暗补变明补方案。但对于这项改革，下岗失业的贫困女性能不能得到这项福利呢？能得到多少呢？在笔者的访谈中，很多贫困女性对此持怀疑的态度。
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焦点组访谈：“现在国家又出政策了，包烧费要打进工资，所有的岗位都给打吗？像我们这种公益性岗位，这可能打进来吗？不可能吧？我们没抱希望，我们都没法想，我们有这活儿干就很知足了。再有那些不开工资的人怎么打进工资。我们这些干公益性岗位的，这也算有岗位，就应该报‘包烧费’，为啥不给我们报。中国的贫富差距太大。”
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3.独生子女费问题
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在调查中，笔者发现城市贫困女性应该享有的独生子女费福利也被剥夺了。按照黑龙江省人口与计划生育政策的规定：一方为职工，另一方无工作单位或者丧偶的，由职工所在单位全部承担。城镇其他人员，由户籍所在地县级人民政府解决。离开原工作单位的人员，有聘用单位的由聘用单位承担；没有聘用单位但尚未与原单位解除人事、劳动关系的，由原单位承担。[95]政策规则似乎明确，但执行中的情况如何呢？在笔者所访谈的女性中，HJR、WF、WLR在2007年的时候领到了3000元钱的独生子女费。而绝大多数贫困女性都不约而同地向笔者发问：我们到哪儿去领取独生子女费？
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目前YYZ没有与单位解除劳动关系。下岗前，单位一直发放独生子女费。Y女士说：“从93年下岗开始，厂子就欠我们独生子女费，就说没钱。”有的女性与原单位解除了劳动关系，如ZSM，单位承诺等退休后独生子女费全部补齐，她就只能等待，但终究还有希望，而HSL几乎连希望都没有。H女士说：“单位买断了，医疗保险、养老保险都没给交，独生子女费能欠两三千吧，买断的时候一分钱没给。”从1995年下岗以来，LGH原来的单位就一直不给独生子女费。前一阵儿听邻居说国家有政策给一次性补助独生子女费3000元。可当她找到单位时，单位说没钱。国家对于独生子女费的支付有政策规定，但如果原单位硬是不执行，或与原单位解除了劳动合同又未重新就业，那么对于城市贫困女性来说，这项福利就一去不复返了。
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1993年，社会主义市场经济体制载入了宪法。围绕建立市场经济体制，政府改革的基本方向是政企分开，逐步实现政府从直接的行政干预中退出。有关社会保障制度也逐步从国家、单位转向了市场。随着国家保险转为企业或单位保险，企业需要担负起本单位职工社会保障资金的责任，而企业经营状况的好坏影响到企业职工的保障水平，这样企业单位之间存在着社会保障水平和社会福利的不平等现象。
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国家社会保障制度中最主要的部分都是与就业联系在一起的。随着下岗人员向失业保险的并轨，下岗人员并入失业保险，功能单一的失业保险制度不能有效地保障下岗失业人员的权利。城市贫困女性由于受就业制度的排斥，家庭分工制度的影响，不能就业或处于非正规就业。不能就业意味着她们失去了国家提供的大部分社会保障资源。城市贫困女性再就业的部门多为个体和私营企业，虽然国家制度规定非正规部门应该参加基本养老保险，但这些企业却没有提供，她们只能独自承担养老保险和医疗保险，这给她们造成了极大经济负担。在调查中笔者发现，很多贫困女性由于经济所迫，无力承担养老、医疗等社会保险金，只能处于社会保障完全缺失的状态。可见，转型后的社会保障制度没能有效地满足城市贫困女性的需要。
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城市贫困女性是中国制度转型过程中一个十分引人关注的群体，她们是计划经济向市场经济转型过程中的牺牲品。在经济制度转型时期，社会保障制度缺失，即社会保障制度在从“单位保障”向“社会保障”过渡中，旧的单位保障体制弱化，新的社会保障制度还很不完善，存在着许多制度漏洞。更为重要的是制度运作的失控，即制度在制定和实践运作之间存在的巨大鸿沟，也导致了城市贫困女性的社会保险权利、社会救助权利、社会福利权利被剥夺，使她们不能充分、平等地享受各种劳动保障福利待遇。当她们年老、疾病或突发意外时，得不到必要的支持和保障，这既是城市下岗失业女性持续处于贫困境地的原因，也是很多非贫困女性最终陷入贫困的原因。
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由此可见，市场体制下的社会保障制度并没有均衡发展，而是向强势群体倾斜，其中，许多城市贫困女性的社会保障权利面临着社会排斥。在今后的几年内，下岗失业人员将面临社会排斥的威胁。从就业看，下岗人员的再就业更为困难；从生活收入来源看，他们将面临严峻的危机，他们在医疗、住房、子女上学等方面能够得到的援助将更少。这种日益严重的社会排斥，可能在未来二三十年会不断的反映出来。[96]社会保障制度对城市贫困女性的排斥，使她们与非贫困女性相比在社会资源的占有、需求的满足、社会权利要求等方面遭受了不平等的对待。
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制度如何制造不平等：一个北方城市贫困女性社会排斥的制度分析 [
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第四节 社区：服务制度与不平等
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随着单位功能性的收缩，城市居民与单位之间的人身依附关系逐渐弱化，以往单位承担的社会福利责任也逐渐向社会转移。随着政府探索社区服务的一系列相关措施的出台，人们开始将社会保障的实施主体转移到社区服务上。社区服务是以慈善、扶贫救困、关爱为己任，其本质是社会保障的延伸。社区服务将充分调动居民广泛参与社区服务的积极性、主动性和创造性，从而营造一个充满活力、民主法制的社会制度。[97]社区服务的目标是解决社会问题，社区的活动将促使人与人、人与社会之间的和睦相处。因此，完善的社区服务将促进社会公平与正义，促进社会关系的和谐。在经济制度转型的特定时期，我国城市出现了一个以下岗、失业人员为主体的贫困者阶层，把他们作为社区服务的对象，为他们提供福利服务，是社区服务体系的最基本内容和最基本任务，这集中体现了社区服务体系的福利性本质。
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当城市贫困女性面临来自劳动力市场的就业制度排斥、来自国家的社会保障制度排斥以及同时在这个排斥过程中又遇到诸多家庭问题的前提下，作为基层各种社会活动实际推动者的社区，它的支持、救助服务是否减少了城市贫困女性所遭受到的社会排斥和不平等。
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一 转型前的社区服务制度
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单位制社会时期没有社区概念，单位就是社会，它既是工业组织中的职业关系，也是社区关系。1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街居制。“街居制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作。“街居制”设置初期，机构职能定位明确。居民委员会是群众自治性的居民组织。工作内容包括办理居民的公共福利事项、向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷。在新中国成立之后的近40年间[98]，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位制”。
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在传统单位制下，城市居民和单位之间存在着一种事实上的人身依附关系。有工作单位的城市居民的社会身份与职业身份相重合，单位同时承担管理本单位员工、为其提供社会福利与保障的职能。人们对其所居住的基层组织——居委会并没有太多的依附性和归属感。居委会只是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”[99]，也就是说，当时居委会的主要服务对象是散落在单位之外的本地区的无业人员、退休人员和丧失劳动能力的人员。社会服务的原则是在居家供养的基础上国家和集体包办，服务的机构由民政部门直属、直办、直管。当时的社区服务内容较少，方式也相对简单。当中国社会开始单位制度改革之后便出现了社区服务的需求。
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二 转型后的社区服务制度
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