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这些变化加强国人（小人）的力量，一定程度成为与国君、君子（贵族）制衡的力量。秦伐晋，晋惠公“不和”的原因是“小人耻失其君而悼丧其亲，……君子爱其君而知其罪”；齐伐鲁，展喜称“小人恐矣，君子则否”。但国人参政的主要形式仍是“庶人谤”，统治者的决策也要征询国人的意见，在楚吴之间两头受气的陈怀公曾问国人“欲与楚者右，欲与吴者左”。但一些情况下，国人的支持也成为统治者胜败的关键，“郑子孔之为政也专，国人患之……子展、子西率国人伐之”；“卫侯欲与楚，国人不欲，故出其君，以说于晋”。这种情况在氏族影响大、保留传统较多的郑、卫、宋、曹、陈、许、莒等中小国家更为突出。但随着诸侯争霸、土地兼并，国人流亡日益严重，大量成为“仆赁于野”[65]的“隶农”，“虽获沃田而勤易之，将不克飨，为人而已”。一些将“妻子鬻”为奴[66]，一些卖身为奴，如越石父“不免冻饿之切吾身，是以为仆也”[67]。原来“居肆”[68]的手工业者也成为流佣，如“鲁人身善织屦，妻善织缟，而欲徙于越”[69]。贵族拥有大批家内奴隶，如“郑人贿晋侯，以师悝、师触、师蠲……歌钟二肆，及其镈磬，女乐二八”[70]。
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西周时期，“君子用德，小人用刑”[71]是社会控制基本原则，但“礼不下庶人，刑不上大夫”[72]。贵族可“金作赎刑”[73]，平民则“乱暴力正者、桥诬犯禁者、作言语而不信者，以告而诛之”[74]。但在混乱的社会状态下，鲁、郑“多盗”，楚国“寇盗充斥”[75]。为控制局面，从管仲在齐提出走向法治化的“慎用其六柄”（生、杀、贫、富、贵、贱）开始[76]，各国逐步改变凭贵族的意志临时决定刑罚“不测其深浅”的状况。到郑子产“铸刑书”[77]，公布了成文法典。同时，统治者还一定程度关注到正式制度与非正式制度的衔接问题，提出法“与俗同好恶”，“俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之”[78]。
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4.1.2 战国和秦的户籍制度
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4.1.2.1 政治结构与权利分配
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考王后，周分裂为东西二周，中国进入战国时代。三家分晋和田氏代齐后，秦、齐、楚、燕、韩、赵、魏成为十几个诸侯国中的“七雄”。为适应竞争，李悝在魏、吴起在楚、邹忌在齐、申不害在韩、商鞅在秦实施了变法。
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各国统治者调整了以相、将为首的代理人系统，“官分文武，惟王之二术也”[79]，改变了三代以来官员可以同时掌握军政大权的情况。相为“百官之长”[80]，下领有各类事务性职官。将为军队的总指挥，但军队调动权在国王手里。秦统一后，在树立至高无上皇权的同时，在中央构建了由“掌丞天子，助理万机”的丞相[81]、掌军的太尉和监察百官的御史大夫及分掌各项行政事务的诸卿构成的“三公九卿”体制。为保持皇室血统纯正，宫廷中已使用宦官，由于与国君朝夕相处，逐渐取得信任并被委以重任，如秦即用赵高做中书令。
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在地方，郡县制逐步得到推行。三晋在边地较大的郡下设了县，魏上郡设十五县[82]；赵上党郡二十四县、代郡三十六县。其他国家相继效仿，燕上谷郡三十六县，齐设有类似郡的“都”[83]。商鞅变法时，秦“集小（都）乡邑聚为县”，“令民为什伍”，大致形成了郡、县、乡、里、什、伍的结构；攻取赵榆次、新城、狼盂等三十七城设太原郡，攻取魏的酸枣、燕、虚、山阳和卫的濮阳设东郡[84]，并设有与县并立的“道”[85]。统一后实行郡县制。郡置守，掌民政、司法、监察及财政、武事等，下有郡丞、佐守。县万户以上置县令，万户以下置县长，“皆掌治其民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国”[86]，下有丞、尉等长吏和令史等属吏。县下为乡、里、什、伍。乡有啬夫、三老、乡佐和游徼，里设正，什设典，伍设老。但乡以下已经进入国家统治的末端，乡里什伍已带有很强的自治性。大乡的啬夫为“有秩啬夫”[87]，是在册之吏；而小乡的啬夫、三老及正、典、老均不是专职官吏[88]，三老主管教化也突出了衔接正式制度与非正式制度的作用。
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封君制虽未完全废除，但已很少有独立的治权。平原君、孟尝君等虽可以在封邑中征税，但仍需向国家纳税；成侯被封时“受诏襄王，以守此地也，手受大府之宪”[89]，必须奉行国家的统一政令。卿大夫也成为不再拥有封地、不能世袭而以粮食为俸禄的官吏，孔子任鲁国司寇“奉粟六万”，到卫国做官“亦致粟六万”。但拥有爵位仍可能得到一定的食邑和食税。赵接受上党郡时，“以万户都三封太守、千户都三封县令，皆世世为侯”[90]。秦设爵为二十级，第八级公乘以下只赏田，第九级五大夫有“税邑三百家”，第十级至第十八级各级庶长、更和大良造都“有赐邑三百家，有赐税三百家”[91]。少数民族地区在置郡县制的同时也设各族君长，如“闽越王无诸及越东海王摇者，……秦已并天下，皆废为君长，以其地为闽中郡”[92]。
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为激励“耕战之士”[93]，魏使“食有劳而禄有功”[94]，“武卒”考选“中试则复其户，利其田宅”[95]；韩“见功而与赏，因能而受官”；楚“绝灭百吏之禄秩，损不急之枝官，以奉选练之士”，攻城“先登者，仕之国大夫，赐之上田上宅”[96]。秦的军功爵制更彻底，“能得甲首一者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩，乞庶子一人，乃得入兵官之吏”[97]，刑徒、奴隶立军功可抵偿刑期和赎免自身及家人的奴隶身份，甚至“宗室非有军功论，不得为属籍”[98]。但“不死者归，以为隶臣”[99]，不是“不能死战者”[100]，而是谎称战死者。
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除“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”外[101]，燕昭王筑黄金台，“卑身厚币，以招贤者”[102]；魏文侯“夺淫民之禄，以来四方之士”[103]，用士参政，按功授职授爵；楚一度“废公族疏远者”[104]，“三世而收爵禄”[105]，但不久即恢复“内姓选于亲，外姓选于旧”[106]。齐设稷下学宫，宣王时学者“数百千人”，成为“百家争鸣”的中心，但学宫的原则是“不治而议论”[107]。客卿制始终是秦的国策，无论出身和职业高低贵贱，出类拔萃者赋予高官重权甚至拜为相将。自武王到始皇21位丞相中，除1人是秦人、6人未详外，就有14个“外国人”[108]。
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社会的动荡改变了“民不迁，农不移，工贾不变，士不滥，官不滔，大夫不收公利”[109]的状况，为制约代理人，玺、印、符、节等制度得到推行。为考核地方官吏，“上计”制度逐渐实行，“岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废”[110]。上计内容包括“竟（境）内仓口之数。壮男壮女之数，老弱之数，官士之数，以言说取食者之数，利民之数，马、牛、刍、槁之数”等。由于上计和“訾（量）粟而税”[111]等需要，度量衡在各国内部趋于统一。如商鞅变法时，“平斗桶权衡丈尺”[112]。但国家间可能也有某种协调机制，如孝公“十八年，齐率卿大夫众来聘，……大良造鞅”造方升[113]。秦统一后，在全国“一法度衡石丈尺，车同轨，书同文字”[114]，进一步降低了交易成本。
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在“制民之产，仰不足以事父母，俯不足以畜妻子，乐岁终身苦，凶年不免于死亡”的情况下，“壮者散而之四方”[115]，“聚群多之徒，以深山广泽林薮，扑击遏夺”[116]。李悝变法时“撰次诸国法，著《法经》。以为王者之政，莫急于盗贼，故其律始于《盗》《贼》”，又以“轻狡、越城、博戏、借假、不廉，淫侈、逾制”等限制代理人。其后“商君受之以相秦”[117]，并制定了《秦律》。虽然统治者声称“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”[118]，但仅是只要犯罪就要受到处罚，而不是同罪同罚，如秦规定“内公孙毋爵者当赎刑，得比公士赎耐”；“不当禀军中而禀者，皆赀二甲，法（废）；非吏也，戍二岁”。而且秦法名目繁多、用刑苛酷，如盗采桑叶，赃不到一钱，也要“赀徭三旬”[119]。但“事逾烦天下逾乱，法逾滋而奸逾炽，兵马益设而敌人逾多”[120]。
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4.1.2.2 土地、户籍和赋役
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随着铁犁、牛耕和“深耕易耨”[121]等农业技术的发展，特别是“铁使更大面积的农田耕作，开垦广阔的森林地区，成为可能”[122]，农民垦荒范围扩大。而“小农业和家庭工业的统一形成了生产方式的广阔基础”[123]。为获取新垦土地的收益，各国逐渐承认了农民对新开垦的土地的实际占有权。李悝认为拥有土地使用权能使农民“治田勤谨，则亩益三升”，否则“损亦如之”，百里之内“除山泽邑居，参分去一”就相差“粟百八十万石”[124]，因此要“尽地力为强君”。商鞅变法“为田开阡陌封疆”[125]，改“步百为亩，亩百给一夫”为“二百四十步为亩，百亩给一夫”[126]；“名田宅”[127]，允许个人占有田宅；“任其所耕，不限多少”[128]，而且“民得买卖”[129]。始皇三十一年还令“使黔首自实田”[130]，在全国范围内确认了农民对土地的实际占有权。但国家仍是土地的所有者，可以授予土地，如秦规定“从军当以劳论及赐”，如果“赐未受而死”或犯罪应“耐覂（迁）者”，“鼠（许）赐其后人”，“战死事不出，论其后”[131]。也可以收回土地，如楚有“禄臣再世而收地”，秦有“身死田收”[132]，齐有臣属离去“遂收其田里”[133]。因此仍不能说完成了“向私有产权的转变”[134]。同样，没有对产权的全面认识也必然会陷入土地所有制问题的争论[135]。
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为适应和鼓励小家庭生产，各国发展了户籍制度。楚的户籍登记了居住地和身份[136]。宋还有与户籍配合的版图，“泉阳令乃使吏案籍视图，水上渔者五十五家，上流之庐，名为豫且”[137]。秦在商鞅变法后进一步严格了户籍制度，突出了与赋役的联系。《秦律》有《傅律》，“傅，著也。言著名籍，给公家徭役也”[138]。户籍登记总体上是“国境之内，丈夫女子，皆有名于上，［生］者著，死者削”[139]，但单独立户者必须是土地拥有者和官府授田对象，其他如“叚（假）门逆吕（旅），赘婿后父”[140]及三晋的“宾萌”[141]等不能单独立户。为扩大赋役，秦实行了强制分家政策[142]，“民有二男以上不分异者，倍其赋”。在每户只“一男”、户均人口和受田大致相同的情况下，也就大致做到了“赋税平”。登记主要是户主的姓名、籍贯、身份、祖宗三代的出身和家内成员的年龄、健康状况和家庭财产、类别等。户籍根据不同权利义务分类管理，包括享有特殊权利的户籍类型，如王族有“宗室籍”，获爵职有“爵籍”，官吏有“宦籍”，官吏子弟有“弟子籍”。民籍中有“故秦民”和“新民”，商人有“市籍”。户籍申报时由户主自报，经典、老审查；不实则申报和审查者都要受惩处。户籍变更还包括迁移流动的“更籍”和惩罚性的“削籍”，不办理“更籍”手续即为“阑亡”，“捕阑亡者”有赏。帮助逃亡也要受惩处，如“有为故秦人出，削籍，上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦”[143]。但制度的执行也总有漏洞，商鞅逃亡虽不能“舍客舍”，但仍得以“去之魏”；即使是秦统一后，刑徒英布“乃率其曹偶，亡之江中为群盗”；张良刺杀秦始皇，在“大索天下”的情况下，“乃更名姓，亡匿下邳”[144]。
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在竞争压力下，统治者既要“使天下士者皆欲立于王之朝，耕者皆欲耕于王之野”，又要“域民……以封疆之界”[145]，使“民无得擅徙”[146]。因此，户籍也执行了“国籍”的职能。但“游士”有“符”似乎就可以自由流动[147]，因此，孔子可以率门徒数十人历聘列国[148]，孟子“从者数百人，以传食于诸侯”[149]。而“士而怀居，不足以为士矣”[150]，“且举大事者，孰不逃”[151]。
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另外，姚秀兰称春秋战国和秦的户籍制度是“什伍户籍制”[152]。实际上，什伍是保留着原始共同体“对犯罪的集体负责制”的“最基层的社会组织”[153]。其效率不仅是“彼此熟知”、“相互制衡和相互防范”、“便于实行控制”[154]，而且“令民为什伍”的核心是“相收司连坐”，“不告奸者腰斩，告奸者与斩敌者同赏，匿奸者与降敌者同罚”[155]。而秦的连坐制度也不局限于什伍，还有亲属、上下级等[156]，且“大夫”以上不与一般平民同伍[157]。如果什伍和户籍可以连称为什伍户籍制度，那么我们也可以将郡县、赋役、等级制度与户籍制度连称。
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与土地、户籍制度相适应，各国也调整了赋役制度，“以其常正（征），收其租税”，“以其常役，修其城郭”[158]。常征的税赋“有布缕之征，粟米之征，力役之征”[159]及“刀布之敛”、“关市之征”[160]。秦有“什一之税”的田赋[161]及“刍槀”的田赋附加[162]。由于户籍的实施，秦开始“头会箕赋”[163]，有“口赋”[164]，似乎也有“户赋”并禁止“匿户”。秦制男子十五岁服役[165]，役有兵役和徭役，“月为更卒，……一岁屯戍，一岁力役”[166]，但“男子赐爵一级以上，有罪以减，年五十六免。无爵为士伍，年六十乃免老”[167]。徭役主要是官府杂役和工程，服兵役的农民是军队的主体，“入使民属于农，出使民壹于战”[168]，但军队中又有“招延募选”[169]的常备军。
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由于对人口的直接控制和财力的集中，国家行动的规模不断扩大。魏有“武力二十余万，苍头二十万，奋击二十万，厮徒十万”，秦有“带甲百余万，车千乘，骑万匹”[170]，攻楚一次动用军队六十万[171]。秦统一后，对劳力使用的规模更加巨大，戍边塞、筑长城，开灵渠，修驰道、直道及修阿房宫、骊山墓，地方还有建官府公舍及“公马牛苑”[172]等，全国两千万人口中每年征发不下二百万[173]，以致男丁不足而大量使用“丁女转输”[174]，成为秦灭亡的重要原因。
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长期战乱和土地兼并使“百姓不聊生，族类离散，流亡为臣妾，满海内矣”[175]。虽然各国也实行了一些扶助性政策，如魏的“平籴法”[176]，梁“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然”等措施[177]。但仍有大量农民破产，有“卖庸（佣）而播耕者”、“买庸而决窦（渎）”[178]，也有“建缮”的“庸民”[179]。“上家累巨亿之赀，户地侔封君之土”，“下户踦岖，无所跱足，乃父子低首，奴事富人，躬帅妻孥，为之服役”[180]。沉重的赋役还使农民“附托有威之门，以避徭赋，而上不得者万数”，因而“公民少而私人众”，一些遇“天饥岁荒”就不得不“嫁妻卖子”[181]。秦规定“事末利及怠而贫者，举以为收孥”[182]；主人杀死、刑伤奴婢，奴婢“告主”治“告者罪”。官府也参与奴隶买卖，如“丙甲臣，桥（骄）悍不田作，不听甲令。谒买公，斩以为城旦，受贾钱”[183]，并“置奴婢之市”[184]。大官僚、大工商和官府都占有大量奴隶。吕不韦“家僮万人”，嫪毐“家僮数千人”，蜀卓氏“富至僮千人”[185]。
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社会的动荡也改变了“工商食官”的状况，大规模战争促进了军事需求和商品交换，个体农业的发展为私营手工业提供了原料，大量手工业奴隶成为独立的手工业者，形成官私手工业、商业并存的局面。官府手工业主要是盐铁和器物、军需等，使用奴隶、刑徒及征发的工匠和“更卒”。秦规定“工隶臣斩首及人为斩首以免者”，但只赎免奴隶身份，“皆令为工”；“针为缗绣他物”的“隶妾”除“边县者”，许“复数其县”，其他不得赎免；刑徒在劳作时还必须戴刑具。产品要刻、书名字，以便追究责任；工匠学习技艺、从事生产规定有任务，“工师善教工，故工一岁而成，新工二岁而成”，“新工初工事，一岁半功，其后岁赋功与故等”[186]。“工匠”与“工师”名义上是自由人，但实际已接近于奴隶和刑徒，已为向隶属关系严格的“匠户”转化准备了条件[187]。商鞅“一山泽”[188]，除官府手工业外，很大程度是“收山泽之税”[189]，秦惠王时“置盐铁市官”[190]。民间手工业如鲁人猗顿“用监盐起家”；巴蜀寡妇清“其先得丹穴，而擅其利数也”；梁人孔氏“用铁冶为业”，秦灭魏后迁宛仍“大鼓铸”，“家致富数千金”[191]。
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秦有“官府市”[192]，是官府商业。但“被服、饮食、奉生、送死之具”均待“商而通之”[193]，才能使“泽人足乎木，山人足乎鱼，农夫不断削不陶冶而足械用，工贾不耕田而足菽粟”[194]。城市功能从殖民营国转为商业贸易[195]，“燕之涿、蓟，赵之邯郸，魏之温、轵，韩之荥阳，齐之临淄，楚之宛丘，郑之阳翟，三川之二周，富冠海内，皆为天下名都”[196]。富商巨贾“大者倾都，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数”，以至“千金之家比一都之君，巨万者乃与王者同乐”，“无秩禄之奉，爵邑之入而乐与之比者，命曰‘素封’”[197]。
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但各国仍倾向重农抑商，如魏禁“技巧之民”[198]；秦规定“僇力本业，耕织致粟帛多者，复其身”[199]，“叚门逆吕，勿令为户，勿予田宇。三世之后，欲仕仕之，仍署其籍”，商人入秦必“请簿传于吏”[200]。秦始皇时，“发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有籍者，又后以大父母、父母尝有市籍者”充“谪戍”[201]；还实施了一系列强制迁徙措施以强化控制，如灭魏，徙魏都大梁于丰；灭赵，迁赵王于房陵；灭齐，迁齐王于共；灭六国后，迁齐、鲁、梁、赵等大工商于巴蜀、南阳，又“徙天下豪富于咸阳十二万户”[202]。
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各国的改革、统治者与代理人之间的争斗、“合从（纵）”“连衡（横）”中的倾轧和兼并，使各国实力此消彼长，一场大战“十年之田，而不偿也”[203]。“非攻”、“兼爱”[204]、“天下归”[205]的呼声日益强烈。昭襄王五十一年和庄襄王元年，秦先后灭周天子及西、东周君，周室灭亡；始皇十五年到二十六年，制度体系更富激励性、严密性，也使制度效率更高的秦仅用十三年就消灭了六国，完成了统一。但由于统一“过于”迅速，秦对如何在和平时期建设一个大国的制度准备显然不足。从秦二世元年七月陈胜吴广起义，到汉元年十月秦子婴向刘邦投降，前后仅两年四个月时间。
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