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另外，姚秀兰称春秋战国和秦的户籍制度是“什伍户籍制”[152]。实际上，什伍是保留着原始共同体“对犯罪的集体负责制”的“最基层的社会组织”[153]。其效率不仅是“彼此熟知”、“相互制衡和相互防范”、“便于实行控制”[154]，而且“令民为什伍”的核心是“相收司连坐”，“不告奸者腰斩，告奸者与斩敌者同赏，匿奸者与降敌者同罚”[155]。而秦的连坐制度也不局限于什伍，还有亲属、上下级等[156]，且“大夫”以上不与一般平民同伍[157]。如果什伍和户籍可以连称为什伍户籍制度，那么我们也可以将郡县、赋役、等级制度与户籍制度连称。
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与土地、户籍制度相适应，各国也调整了赋役制度，“以其常正（征），收其租税”，“以其常役，修其城郭”[158]。常征的税赋“有布缕之征，粟米之征，力役之征”[159]及“刀布之敛”、“关市之征”[160]。秦有“什一之税”的田赋[161]及“刍槀”的田赋附加[162]。由于户籍的实施，秦开始“头会箕赋”[163]，有“口赋”[164]，似乎也有“户赋”并禁止“匿户”。秦制男子十五岁服役[165]，役有兵役和徭役，“月为更卒，……一岁屯戍，一岁力役”[166]，但“男子赐爵一级以上，有罪以减，年五十六免。无爵为士伍，年六十乃免老”[167]。徭役主要是官府杂役和工程，服兵役的农民是军队的主体，“入使民属于农，出使民壹于战”[168]，但军队中又有“招延募选”[169]的常备军。
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由于对人口的直接控制和财力的集中，国家行动的规模不断扩大。魏有“武力二十余万，苍头二十万，奋击二十万，厮徒十万”，秦有“带甲百余万，车千乘，骑万匹”[170]，攻楚一次动用军队六十万[171]。秦统一后，对劳力使用的规模更加巨大，戍边塞、筑长城，开灵渠，修驰道、直道及修阿房宫、骊山墓，地方还有建官府公舍及“公马牛苑”[172]等，全国两千万人口中每年征发不下二百万[173]，以致男丁不足而大量使用“丁女转输”[174]，成为秦灭亡的重要原因。
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长期战乱和土地兼并使“百姓不聊生，族类离散，流亡为臣妾，满海内矣”[175]。虽然各国也实行了一些扶助性政策，如魏的“平籴法”[176]，梁“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然”等措施[177]。但仍有大量农民破产，有“卖庸（佣）而播耕者”、“买庸而决窦（渎）”[178]，也有“建缮”的“庸民”[179]。“上家累巨亿之赀，户地侔封君之土”，“下户踦岖，无所跱足，乃父子低首，奴事富人，躬帅妻孥，为之服役”[180]。沉重的赋役还使农民“附托有威之门，以避徭赋，而上不得者万数”，因而“公民少而私人众”，一些遇“天饥岁荒”就不得不“嫁妻卖子”[181]。秦规定“事末利及怠而贫者，举以为收孥”[182]；主人杀死、刑伤奴婢，奴婢“告主”治“告者罪”。官府也参与奴隶买卖，如“丙甲臣，桥（骄）悍不田作，不听甲令。谒买公，斩以为城旦，受贾钱”[183]，并“置奴婢之市”[184]。大官僚、大工商和官府都占有大量奴隶。吕不韦“家僮万人”，嫪毐“家僮数千人”，蜀卓氏“富至僮千人”[185]。
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社会的动荡也改变了“工商食官”的状况，大规模战争促进了军事需求和商品交换，个体农业的发展为私营手工业提供了原料，大量手工业奴隶成为独立的手工业者，形成官私手工业、商业并存的局面。官府手工业主要是盐铁和器物、军需等，使用奴隶、刑徒及征发的工匠和“更卒”。秦规定“工隶臣斩首及人为斩首以免者”，但只赎免奴隶身份，“皆令为工”；“针为缗绣他物”的“隶妾”除“边县者”，许“复数其县”，其他不得赎免；刑徒在劳作时还必须戴刑具。产品要刻、书名字，以便追究责任；工匠学习技艺、从事生产规定有任务，“工师善教工，故工一岁而成，新工二岁而成”，“新工初工事，一岁半功，其后岁赋功与故等”[186]。“工匠”与“工师”名义上是自由人，但实际已接近于奴隶和刑徒，已为向隶属关系严格的“匠户”转化准备了条件[187]。商鞅“一山泽”[188]，除官府手工业外，很大程度是“收山泽之税”[189]，秦惠王时“置盐铁市官”[190]。民间手工业如鲁人猗顿“用监盐起家”；巴蜀寡妇清“其先得丹穴，而擅其利数也”；梁人孔氏“用铁冶为业”，秦灭魏后迁宛仍“大鼓铸”，“家致富数千金”[191]。
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秦有“官府市”[192]，是官府商业。但“被服、饮食、奉生、送死之具”均待“商而通之”[193]，才能使“泽人足乎木，山人足乎鱼，农夫不断削不陶冶而足械用，工贾不耕田而足菽粟”[194]。城市功能从殖民营国转为商业贸易[195]，“燕之涿、蓟，赵之邯郸，魏之温、轵，韩之荥阳，齐之临淄，楚之宛丘，郑之阳翟，三川之二周，富冠海内，皆为天下名都”[196]。富商巨贾“大者倾都，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数”，以至“千金之家比一都之君，巨万者乃与王者同乐”，“无秩禄之奉，爵邑之入而乐与之比者，命曰‘素封’”[197]。
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但各国仍倾向重农抑商，如魏禁“技巧之民”[198]；秦规定“僇力本业，耕织致粟帛多者，复其身”[199]，“叚门逆吕，勿令为户，勿予田宇。三世之后，欲仕仕之，仍署其籍”，商人入秦必“请簿传于吏”[200]。秦始皇时，“发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有籍者，又后以大父母、父母尝有市籍者”充“谪戍”[201]；还实施了一系列强制迁徙措施以强化控制，如灭魏，徙魏都大梁于丰；灭赵，迁赵王于房陵；灭齐，迁齐王于共；灭六国后，迁齐、鲁、梁、赵等大工商于巴蜀、南阳，又“徙天下豪富于咸阳十二万户”[202]。
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各国的改革、统治者与代理人之间的争斗、“合从（纵）”“连衡（横）”中的倾轧和兼并，使各国实力此消彼长，一场大战“十年之田，而不偿也”[203]。“非攻”、“兼爱”[204]、“天下归”[205]的呼声日益强烈。昭襄王五十一年和庄襄王元年，秦先后灭周天子及西、东周君，周室灭亡；始皇十五年到二十六年，制度体系更富激励性、严密性，也使制度效率更高的秦仅用十三年就消灭了六国，完成了统一。但由于统一“过于”迅速，秦对如何在和平时期建设一个大国的制度准备显然不足。从秦二世元年七月陈胜吴广起义，到汉元年十月秦子婴向刘邦投降，前后仅两年四个月时间。
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4.1.3 西汉的户籍制度
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4.1.3.1 政治结构与权利分配
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“汉承秦制”不仅包括制度框架，也包括大量制度安排，但刘邦集团成员多出身微贱，了解社会下层，较多地吸取秦朝和项羽的教训，对很多制度又做出与秦朝和项羽完全相反的选择。如与“政苛刑峻”的秦朝和“为人僄悍”、“诸所过无不残灭”的项羽相反，刘邦要求军队“所过毋得掠卤”，对所遇秦军大部采取了“约降”的办法；入关后即废秦苛法，颁布“杀人者死，伤人及盗抵罪”的约法三章[206]。而“制度，要富有效率，就必须易于理解”[207]，由于文化水平相对较低，刘邦集团平民化的语言反而使制度信号得以清楚表达。之后，萧何“攈摭秦法，取其宜于时者，作律九章”，也远比秦律宽缓、简明。随着统治的“成熟”，特别是“尚法”的武帝“条定法令”，“凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事。文书盈于几阁，典者不能遍睹”[208]。郡国一级既可引用免死也可引用重判的条款。莽新时期数次改变币制和地名，造成了社会生活和管理的混乱，人为增加了整个社会的交易成本。
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在中央，大体维持三公九卿制，但汉初是丞相制。武帝为削弱相权，由加尚书衔的大将军为主官，侍中、尚书等亲信组成参与机密的“中朝”，与丞相及诸卿的“外朝”相对。成帝将御史大夫改为大司空，三公制度正式形成，相权一分为三，之上还有仅为虚衔的太师、太傅、太保。王莽还设四辅，又加少傅。地方主要是郡县制，县辖乡里；什伍仍是最基层社会控制单位，“主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品”[209]，但文帝“除收孥诸相坐律令”[210]。武帝“初置部刺史，掌奉诏条察州”[211]。在少数民族地区，一些为归附的民族设置了王侯国，一些同时设置了郡县。
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反秦战争中的分封制是政治现实，也是传统意识形态赋予项羽的政治理想，成为诸侯中的“霸王”已达到项羽的预期收益。秦亡后，项羽名义上以楚怀王为“义帝”，但徙诸故王于原据地的边缘，分封亲信于各王国的“善地”；违背怀王与诸将“先入定关中者王之”的约定[212]，改封率先占领关中的刘邦为汉王；三分关中，封秦降将堵死刘邦。由于不存在共同的血缘基础，也不存在一个强大的共主，田荣、彭越、陈余很快起兵，项羽的分封制瓦解。
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汉初，对宗室、外戚和功臣进行了分封，“上致之王，次为列侯，下乃食邑”[213]，但异姓封国的存在也有韩信等势力的强制。为防止觊觎帝位，虽对诸侯设有大量限制性规定[214]，但王国“地既广大，且至千里”[215]，侯国相当于县或乡，仅七个异姓王国就占据一半疆域[216]，指挥不灵的事实，让刘邦寝食不安。无论真反、假反或被逼而反，异姓王先后被消灭，只留下长沙王与南越缓冲。刘邦听到吕后处死韩信时，亦“且喜且怜之”[217]。鉴于亡秦孤立之败，刘邦又封九个同姓王国，与长沙国共据地三十五郡，大大超过朝廷直辖十五郡[218]。
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惠帝和吕后时期，吕后废除和分割了一些刘姓王国，又分八个吕姓王国。文帝初又恢复了一些同姓王国，诸侯国力量随即膨胀。济北、淮南谋反事件后，文帝分割齐和淮南。诸侯则加紧了与朝廷的竞争，如吴王刘濞“则招天下亡命者，益铸钱，煮海水为盐。……岁时存问茂材，赏赐闾里，他郡国吏欲来捕亡人者，公共禁弗许”[219]。景帝用晁错削藩策引发“七国之乱”，平乱后朝廷乘势“令诸侯不得复治国”。武帝为进一步削弱封国，行“推恩令”，使朝廷“不行黜陟而藩国自析”，从此“诸侯惟得衣食租税，不与政事”[220]。
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此外，对宗室、外戚、宦官任官也有限制，如“宗室不宜典三河”[221]；“后宫之家，不得封侯与政”[222]，“不为三公”、“不宜备九卿”[223]；“中宫子弟不得为牧人职”[224]，但吕氏之后，霍氏、上官氏、王氏等又先后形成外戚集团，成帝时王太后家，“乘朱轮华毂者二十三人”，“大将军秉事用权，五侯骄奢僭盛”，“尚书九卿州牧郡守皆出其门”[225]。汉初“仍袭秦制，置中常侍官”，“及高后称制，乃以张卿为大谒者，出入卧内，受宣诏命”，“至于孝武，亦爱李延年”，元帝时“张恭、石显以佞险自进，卒有萧、周之祸”[226]。
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皇帝是军队的最高统帅，调动军队必须有皇帝的玺、符、节等。太尉虽位列三公级，但只是高级军事顾问。战时由皇帝任命将军统军，将军统帅的军队称部，部以下设为曲、屯、队，基层是什伍。平时军队分中央和地方两部分，中央为皇帝禁卫军，分南、北军，分别负责宫廷和首都安全，互不隶属，且北军士兵多为三辅正卒，南军士兵多征自其他郡县，以相互牵制。地方有郡（国）县兵，由郡守、县令（长）指挥，但仅负责地方治安、训练和向中央输送兵源。边郡还设置了边郡兵、屯田兵，边郡太守有较大的指挥权。
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汉初，刘邦治国依靠跟随他征战和各处网罗的人才。由于人才缺乏，刘邦颁布《求贤诏》要求郡国推荐“贤士大夫”，吕后、惠帝也多次诏举“孝悌力田”，文帝“举贤良方正能直言极谏者”，察举、征辟制初步形成。文帝时，“子弟以父兄任为郎”、“大臣任举其弟为官”的任子制形成定制。武帝六次大规模征召人才，严诏“不举孝，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”[227]；同时进一步完善了察举制，方式有岁举和特举，标准称“四科取士”[228]，但实际还有诸多临时特殊科目。此外，文景时，卫绾、周仁等以方伎为官；武帝时，李广、甘延寿等以材力为官，东方朔、主父偃等上书拜官。卖官爵也盛行，文帝时，“令民入粟于边，六百石爵上造”，至“万二千石为大庶长”；景帝时，将“訾算十以上乃得官”降为“訾算四得官”[229]；武帝时，则用卖武功爵和纳资授官来弥补连年战争引起的财政困难。
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汉初“尚有干戈”，“未暇遑庠序之事”，但汉二年，刘邦即在关中置县乡三老“与县令丞尉以事相教”，文景时立诗书博士。武帝“罢黜百家，独尊儒术”后，儒学成为汉代以降两千年的正统意识形态；同时“兴太学，置明师，以养天下之士”；并“令天下郡国，皆立学校官”[230]，开始经学入仕，以儒学起家的累世公卿的儒宗逐渐发展起来。宣元以后，十八名丞相中十四人以明经起家，韦贤、韦玄成及平当、平晏均是父子为相。官学分太学与郡国学。太学是中央最高学府，开始“为博士官置弟子五十人，复其身”，“择民年十八已上，仪状端正者，补博士弟子。郡国县道邑有好文学，敬长上，肃政教，顺乡里，出入不悖所闻者”，“得受业如弟子”，优秀的得奏闻，“不事学”、“请诸不称者”或罢或罚[231]。随着太学不断扩大，元帝时“能通一经者皆复。数年，以用度不足，更为设员千人”；成帝末“增弟子员三千人”。平帝时王莽为争取士人，“增元士之子得受业如弟子”，“筑舍万区”[232]。
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4.1.3.2 户籍、土地和赋役
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刘邦入咸阳时，萧何“收秦丞相御史律令图书藏之”，“汉王所以具知天下阨塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦”[233]。之后，《户律》“单独成章，成为封建国家根本法的重要篇章之一，并被后世法典所继承”[234]。特殊户籍在秦“宗族籍”、“宦籍”、“市籍”等上，增加了“后妃籍”、“侯籍”、“博士弟子籍”等。平民户籍第一次被称为“编户民”、“齐民”或“编户齐民”[235]，实际又按资财划分了户等，成为后世户等制度的先导。大致“赀不满千钱者”为贫民，可“赋贷种食”；“赀不满二万”、“民赀不满三万”[236]为“小家”，十万为“中家”和“大家”的界线[237]，百万以上为“高赀富人”[238]。
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户籍登记一般为姓名、籍贯、爵级、住址、年龄等，但不同“名籍”又有差异。如计赀名籍登记财产及估价，低级官吏名籍记任职单位，官吏功劳名籍记劳赐等级、数量，戍卒家属名籍记人口和用谷量，逃犯名籍记体貌特征等，户籍迁移也有一定的程序[239]。还制定了“舍匿（首匿）”法[240]，打击范围从逃亡者扩大到藏匿者，不少王侯因此被削爵下狱。中央仍以上计检查地方的户口等，核实人口延续了“案比”，“仲秋之月，县道皆案户比民”[241]。武帝好大喜功、用法严酷，地方官吏隐瞒逃亡，丞相公卿明知“流民愈多，计文不改”。以后土地兼并扩大，隐漏也趋严重，“上计簿，具文而已，……以避其课”，宣帝令“御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”[242]。
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针对秦末“诸侯并起，民失作业，而大饥馑”，“人相食，死者过半”[243]，“大城名都散亡，户口可得而数十二三”的情况[244]，汉初实施了鼓励和强制婚育政策，增添丁口者免二年徭役，“女子年十五以上至三十不嫁，五算”。但平帝时，提封田中“三千二百二十九万九百四十七顷，可垦不可垦。定垦田，八百二十七万五百三十六顷”[245]，“出现这种情况有复杂原因，但主要原因之一，应是劳动力的不足”[246]。另外，封国人口及繁衍的人口均归封国，汉初，“大侯不过万家，小者五六百户”，文景“户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍”[247]，“逋逃而归诸侯者已不少”[248]。到西汉晚期，二十个王国仍控制全国1223万户、5959万民中的134万户、638万人，此外还有侯国241个[249]。
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土地分为官田和民田，官田主要来自秦的大量官有和无主土地，分官府直管和军民屯田，均不能买卖。民田主要来自封赐、继承、买卖和兼并。统一后，为迅速恢复社会稳定，刘邦令“民前或相聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅”，承认了秦民原有的爵位和土地、房屋；“民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人”，和功臣、军吏卒等一起授田[250]。刘邦晚年，因“长安地狭，上林中多空地弃，愿令民得入田”[251]。景帝时“郡国或硗陿，无所农桑毄畜；或地饶广，荐草莽，水泉利，而不得徙。其议民欲徙宽大地者，听之”[252]，还一定程度改变了郡国对人口的控制。
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汉初，刘邦将秦“收泰半之赋”的田租减到“什五而税一”，随后又有增加；惠帝元年“复什五税一”；“孝景二年，令民半出田租，三十而税一”，形成定制。田赋附加税大致同秦一样，“已奉谷租，又出稿税”[253]，刘邦“令民得入田”上林，“毋收稿为禽兽食”[254]。人口税有算赋、口钱等，刘邦“初为算赋”，“人年十五至五十六出赋钱，人百二十为一算”。文帝时改为“民赋四十”。武帝以后，恢复“算百二十钱，唯贾人与奴婢倍算”，元帝时改“年二十乃算”。口钱“三岁则出口钱”，元帝时改为“令儿七岁去齿乃出口钱”，“民年七岁至十四岁出口赋钱，人二十三。……其三钱者，武帝加”。汉初还有诸侯和地方向朝廷贡献“人岁六十三钱”的“献费”，文帝“止岁贡”[255]，“郡国诸侯各以其方物充输”[256]。
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