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在地方，基本沿袭府州、县二级体制，府州之上设有监察及军区的“路”，但以文臣知军州事取代节度使，节度使则成为空衔。为限制地方官员，观察、防御、团练诸使、刺史甚至县令都为虚衔，实际任事的是知州、知县。但中央集权过分集中，事权过分分割，使地方权力太少，很难独立对突发事件做出反应，降低了行政效率，一定程度放松了对民间的控制。在少数民族地区，参照唐的“羁縻”制度，由“土官”治理，汉官监督。
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在城镇，后梁时大致还保留着封闭的“坊市”制[66]。后唐时出现“厢”[67]。北宋实行城乡分治，城内是以厢统坊的“厢坊”制[68]。南宋中期，州府城陆续设置专司消防的“火隅”，以后“隅”兼起了治安和行政的职能，形成“隅坊制”。在乡村，北宋初实行乡（开宝七年改设“管”）、里制。神宗推行保甲法时，以十户为一保，五十户为一大保，十大保为一都保，保内连坐。哲宗初，保甲解散，但不少地区保留了保甲。南宋时仍是乡、都、保、甲。
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五代时，虽战乱不已，但科举仍得以维持，“自梁氏以降，皆奉而行之，纵或小有厘革，亦不出其轨辙”[69]，但“偏方小国，兵乱之际，往往废坠”[70]。宋初还有五代重武轻文之习，进士入仕的官职很低。太宗时提高了官差级别，规定“凡以资荫出身者，皆先使之监当场务，未得亲民”[71]，但科举的时间仍不稳定，直到英宗时“每三年一开科场”才成为定制[72]。理宗起，理学成为统治思想，但南宋日益腐败，科举“奸弊愈滋”[73]。科举之外，也有恩荫、摄官、吏人出职、军功、纳粟等，“在京百司，金谷浩瀚，权势子弟，长为占据”[74]。
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宋取消了不同学校录取不同级别官员子弟及庶人的做法，“无国子、太学、四门之别”。从仁宗“拨田土二百余顷，房缗六七千入学充用”开始[75]，学校均以学田及出租“房廊”作为经费。私学也得到很大发展，一些学者纷纷设立“精舍”、“书院”教授生徒，但多数人仍主要在家馆或塾师设馆中学习，不少地区还利用农闲举办冬学教农家子弟。徽宗时，北宋二十四路州县学有学生近十七万。哲宗时，福州“解试”每次有三千人，孝宗时，增至二万人；南宋时，建宁府解试有一万余人，只有三县的兴化军也有六千人[76]。
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5.1.2.2 土地、赋役和户籍制度
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唐末以后，战乱不断，人口大量死伤逃亡，生产下降。为维持统治，一些政权和地方官吏仍致力恢复和发展生产。后梁建国前后，朱全忠辖区内的“夷门一镇，外严烽堠，内辟污莱，励以耕桑，薄其租赋，士虽苦战，民则乐输”[77]。唐、后梁河南尹张全义“招怀流散，劝之树艺”，“无严刑，无租税，民归之者如市”，“桑麻蔚然，野无旷土”[78]。后唐恢复了军民“营田”，“只耕佃无主荒田及召浮客”[79]，防止强占民田、强迫民户耕种和投靠“营田”。后唐明宗减轻了赋税，按各地区季节早晚分立纳赋期限，较唐更为合理。后周则进一步推迟两税的起征时间。东南诸国为自保，也多采取招抚流亡，兴修水利，发展生产的政策。宋以后，踏犁、梯田、精耕细作、稻麦两熟甚至三熟技术和“占城稻”推广以及鼓励社会生产的政策，支持了宋的经济繁荣和与辽、金等的力量平衡，特别是南宋人口的激增和以巨额贡赋维持的偏安。
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五代“以兵战为务，条章多阙”，赵匡胤建宋，仍循周世宗“遣使均括诸州民田”，“命官分诣诸道均田，苛暴失实者辄谴黜”，似乎还准备均田。但乾德四年，“许民辟土，州县毋得检括，止以见佃为额”[80]，转向了“不抑兼并”[81]。太宗时，也是“令诸州籍其陇亩之数，均其租，每岁十分减其三，以为定制”[82]。仁宗初，由于“田制不立”，“诏限田：公卿以下毋过三十顷，牙前将吏应复役者毋过十五顷，止一州之内，过是者论如违制律”[83]。到南宋初，所谓“祖宗之法”，实际上也是“品官之家，乡村田产得免差科，一品一百顷，……九品十顷，其格外数悉同编户”[84]，而不是“限制品官的占田”[85]。
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而对大量逃亡人口，建隆初，太祖令“自今民有逃亡者，本州具户籍顷亩以闻，即检视之，勿使亲邻代输其租”[86]，以免造成新的逃亡；后又“诏所在长吏告谕百姓，有能广植桑枣开垦荒田者，并只纳旧租，永不通检”。太宗初，要求各地荒田“仍给复五年，召游民劝其耕种”[87]；后规定“凡州县旷土，许民请佃为永业，蠲三岁租，三岁外，输三分之一”。这些措施使耕地从开宝末的二百九十多万顷，增加到天禧五年的五百二十多万顷，而且“川峡、广南之田，顷亩不备，第以田赋约之”，“而赋租所不如者十居其七”[88]。
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南宋初，“内外用兵，所在多逃绝之田”，为促进垦荒和战争中被掳民户归业，绍兴三年令“百姓弃产，已诏二年外许人请射，十年内虽已请射及充职田者并听归业。孤幼及亲属应得财产者，守令验实给还”[89]。“绍兴和议”后，对“蜀地狭人稠，而京西、淮南系官膏腴之田众，乞许人承佃，官贷种牛，八年乃偿，并边悉免十年租课，次边半之，满三年与充己业，许行典卖。……愿往之人，给据津发”[90]。“隆兴和议”后，即“诏两淮民户并已复业”，田地“许民户租佃，五年后量立租课，不得科扰”[91]。
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由于除少量国有的屯田、营田、职田、学田及寺观土地外，土地主要私有，耕种也以租佃制为主。田主与佃户以契约规定租佃年限、田租数量和形式等，由朝廷认可，除“不得非时衷私起移”外，“如是主人非理拦占，许经县论详”。太宗时，规定“诸路州民户，或有欲勤稼穑而乏子种与土田者，或有土田而少男丁与牛力者”，“令农师与本乡里正村耆相度”，“召集余夫，明立要契，举借粮种，及时种莳，俟收成依契约分，无致争讼”。地租主要是实物，多为对半租，但也有定额租。南宋绍兴十六年规定，“依百姓体例”，官给耕牛及种粮的，“四分给力耕之人，六分官收”；“不成片段闲田”，“只立租课，上等立租二斗、中等一斗八升、下等一斗五升”[92]。
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与农村租佃制一致，城镇官私工商业中普遍采用雇佣制。大量农民成为临时性雇工，在乡村“村民为人织纱于十里外，负机轴夜归”[93]。北宋开封，“早辰桥市街巷口，皆有木竹匠人，谓之杂货工匠”，“罗立会聚，候人请唤，谓之罗斋。竹木作料，亦有铺席，砖瓦泥匠，随手即就”[94]。南宋临安补锅、修鞋、穿珠、磨镜等数十种工匠，“时时有盘街者，便可唤之”[95]。坑冶、制盐、丝织、制瓷、造船等大型作坊已雇佣相当数量的工人。信州铅山铜矿，“招集坑户就貌平官山凿坑取垢淋铜，官中为置炉烹炼”，“彼时百物俱贱，坑户所得有赢，故常募集十余万人昼夜开凿”[96]。韶州铸钱的永通监“雇工于巧”，“四方之人，弃农亩，持兵器，慕利而至者，不下十万”[97]。四川成都官营织锦院，“设机百五十四，日用挽综之工六十四，用杼之工五十四，练染之工十一，纺绎之工百十一”[98]。四川井盐生产中“豪者一家至有一、二十井”，“每一家须役工匠四、五十人至三、二十人者。佣身赁力。平居无事，则俯伏低折，与主人营作；一不如意，则迭相扇诱，群党哗噪，算索工直，偃蹇求去”，“已复又投一处，习以为业”[99]。
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与土地制度和城乡变化相适应，形成了区分城乡、主（有产户）和客（无产）户的户籍制度。太祖开宝四年，令“子细通检，不计主户、牛客、小客尽底通抄”[100]。主户包括地主、自耕农和半自耕农，客户为佃户、雇工等，均可立户。但“为国之计，莫急于保民。保民之要，在于存恤主户；又招诱客户，使之置田以为主户。主户苟众，而邦本自固……客虽多而转徙不定，终不为官府之用”[101]。五代和宋初仍沿袭唐代九等户制，太宗初，仍“差官定为九等，上四等户令充役，下五等户并与免”[102]。但后晋为分配“食盐钱”[103]，后周和宋初已开始“课民种树，定民籍为五等”[104]。真宗时，在城市“定本府坊郭居民等”[105]，主户分十等，上户承担赋税与临时性“科配”等，下户（富裕州县九、十等户和贫困州县八至十等户）免科配；客户为小商贩、雇工、帮工等。大约在同时[106]，“县乡板籍，分立五等”[107]。一般一、二等为上户，三等为中户，四、五等户为下户；有时三等也列为上户，称“上三等户”；一等户中的巨富称“极户”、“无比户”、“高强户”或“出等户”[108]。民籍之外，僧道入僧籍，妓女入妓籍。
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从五代到宋，两税均按土地和财产来缴纳，“以两税输谷帛，以丁口供力役，此所谓取于田者也”。两税的支移、折变及和买、科配、差役等是先富后贫、上重下轻，赈灾则先下户或免税户，且“中等以上户不及五分之一，第四、第五等户常及十分之九，故国家诸杂赋役每于中等已上户差科，所以惠贫弱也”[109]。因此，富户隐匿土地财产、偷税漏税就更迫切，“将一户税力分立诡户，减免等第，却与下户暗增色额”[110]；“又有诸般侥幸，影占门户，其户下田土稍多，便作佃户名字”，造成“豪强形势者田多而税少，贫弱地薄而税重，由是富者益富，贫者益贫”[111]。仁宗时，肥乡县的郭咨“除无地之租者四百家，正无租之地者百家，收逋赋八十万”[112]。神宗时，淮南东西两路“得逃绝、诡名挟佃、簿籍不载并阙丁”四十七万余户。两税之外，仍有“丁口之赋，百姓岁输身丁钱米”[113]及有丁盐钱、丁绢等。
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由于战争频繁，大量“杂变之赋”或“沿纳”相继成为田赋的变相附加税，包括提前征收本季、本年或下年及以后年度田赋的“预催”、“预借”，将田赋转输他地的“支移”，谷帛折变为钱的“折变（纳）”，弥补损耗的“省耗”、“雀鼠耗”，向民间预购、强购的“和买”、“和籴”，甚至贿赂查账官员的“会钞”等。仁宗时，以类合并，分粗细两类，随两税征收，仍有省耗、雀鼠耗、仓耗、头子钱及陪钱、地钱、牛皮钱、篙钱、鞋钱等。
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五代，募兵是军队的主要来源，但仍有点集乡兵，后晋“敕天下籍乡兵，每七户共出兵械资一卒”[114]；后周在“镇州诸县，十户取材勇者一人为之，余九户资以器甲刍粮”。宋代军队主要是禁军、厢军和乡兵。禁军是“天子之卫兵，以守京师，备征戍”，厢军是“诸州之镇兵，以分给役使”，多募兵，隶兵籍，家属随营，“或募土人就所在团立，或取营伍子弟听从本军，或募饥民以补本城，或以有罪配隶给役”，由于是招募“有子弟或异姓亲属等应样者代之。如无，听召外人”，因此“亲姻联布，安居乐业，衣食县官”[115]，以军俸赡养，不承担其他赋役。
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乡兵“选于户籍或应募，使之团结训练，以为在所防守”，边境的蕃兵“一律以乡兵之制”，均属民籍。真宗时，“诏河北家二丁、三丁籍一，四丁、五丁籍二，……给粮训练，非缘边即分番迭教，寇至悉集守城，寇退营农”。募兵一些“人给田二顷，出甲士一人，及三顷者出战马一匹”；一些免税役不给田，南方的土丁、峒丁等大致也如此[116]。实行保甲法后，主客户两丁以上选一人为保丁，自置弓箭等维护本地治安，甚至部分取代军队，以“省养兵财费”。边境地区募蕃兵“人给田百亩”，后实行“蕃兵法”，以部落为单位，“选年二十以上，本户九丁以上取五丁，……二丁取一丁，并刺手背”[117]。
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五代常以兵士从事其他夫役，如南汉有专门采珠的“媚川都”，吴越有兴修农田水利的“营田都”。宋代扩大了兵士夫役的种类，“初置壮城、牢城，备诸役使，谓之厢军”，以后“或因工作、榷酤、水陆运送、通道、山险、桥梁、邮传、马牧、堤防”等都“因事募人”编为厢军[118]，官府工商业中杂作都、装卸军、船务军、窑务军、司牧军、铁木匠营、酒务营、竹匠营等均为厢军。神宗时“置厢军五十余万，皆以当直、迎送官人占使”[119]。到南宋，禁军“送迎出入番休寓直，与厢军无异”[120]。以致称“宋有天下，悉役厢军，凡役作营缮，民无与焉”[121]。由于厢军使役重、待遇差，“数口之家不能自庇，于是相挺逃匿，化为盗贼者不可胜算，朝廷每有夫役，更籍农民以任其劳”[122]。
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五代徭役多承唐，主要是夫（力）役、职（吏）役和官户役。夫役主要是修筑城池河道、运送军需等。普通夫役由民户服役，重大夫役如治河、修城等，则随时征集民户，事毕遣散。如后周显德六年，“发徐、宿、宋、单等州丁夫数万浚汴河”[123]。职役也称吏役，轮差民户担任州县吏职、杂职、乡村的壮丁等，如后汉隐帝时，“于诸州、府百姓内差散从、亲事官”[124]；后周显德五年，进行“团并乡村”，“大率以百户为一团，选三大户为耆长”[125]。后汉乾祐三年仍规定“诸道州府令、录、判官、主簿，宜令等第支与，俸户逐户每月纳钱五百，与除二税外，免放诸杂差遣，不得更种职田。所定俸户，于中等无色役人户内置，不得差令法直及赴衙参”[126]。但由于“羊、猪、纸、炭等户，并羊毛、红花、紫草及进奉官月料”等“官课户，庄户，俸户”，可免夫役、职役甚至两税，实际“并是影占大户，凡差役者是贫下户”[127]。后周广顺元年，柴荣在镇宁军将“属州账内”的羊、猪、进奉官月料等户“并放为散户”；显德六年，官俸全部由朝廷支付，“官课户，庄户，俸户，柴、炭、纸、笔户等，……勒归州县”[128]，官役户基本绝迹。
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宋代，由于特殊夫役基本已为厢军所代替，“惟诏令有大兴作而后调丁夫”，在黄河经常泛滥的地区还有“春夫役”[129]。职役主要是按户等差派的职役，称差役法。哲宗时，一些地区“不愿充夫愿纳免夫钱者听”并“和雇”民夫[130]。王安石变法，实行由役户按户等出钱、官府募人服役的募役法。以后大体差募兼行，南宋还有由官府认可、役户按户等出田谷募人服役的义役法。
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服职役可以在州（府）、县乡从事吏役与杂役。由于地方官不多，日常事务转由吏处理，以致“官之贪者不敢问吏，且相与为市；官之庸者不能制吏，皆受成其手”[131]。州府吏中的高层“职级”年满出职为官或任摄官，以子侄替补，长期把持吏职。吏役无俸禄，主要靠接受贿赂获益。王安石变法时，一度支付了较丰厚的吏禄，严禁受贿。后吏禄支停，任其受贿，所谓“吏人自食而办公事，且乐为之、争为之者，利在焉故也。故吏人之无良心、无公心，亦势使之然”[132]。乡役以“第一等户充里正，第二等户充户长”[133]，“耆长差第一、第二等户”等[134]。一些充当役首、役主的富户把负担转嫁给不服役的下户，也有一些富户因服职役而破产；还有“应役之户，困于繁数，伪为券售田于形势之家，假佃户之名，以避徭役”。宋初沿袭五代吏人可带勋官等“宪衔”制度，因常有以此冒充官户，神宗时废除。另外，僧道可免身丁钱和劳役，因此“民避役者，或窜名浮图籍，号为出家”[135]。南宋初，“令僧、道随等级高下出免丁钱，庶得与官民户事体均一”，孝宗时定“僧道年六十以上，并笃疾、残疾之人，并比附民丁放纳丁钱”[136]。
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由于宋代“天下郡县所定版籍，随其风俗”[137]，不同的需要形成了涉及户口的丁账、五等丁产簿、税账、保甲簿及一些地方性的户口账簿[138]。乾德元年，太祖“诏诸州版簿、户帖、户钞，委本州判官、录事掌之，旧无者创造。始令诸州岁所奏户账，其丁口，男夫二十为丁，六十为老，女口不须通勘”[139]，又令“逐县每年造形势门内户夏、秋税数文账”，其“顽滑逋欠者须于限内半月前了足”[140]，进行宋代第一次大范围的户口和财产调查。由于只统计“丁口”，所谓“户账”就是“丁账”，用于差调丁口，所以每年只登记男丁。“版籍”也就是后来的“五等丁产簿”，“凡均敷数、顾钱、科差、徭役及非泛抛降，合行均买者，皆以簿为据”。主户发给“户帖”，列有应纳税租及田地、房屋等，兼有户籍和地契性质，纳税后发给“户钞”。而“形势户”主要是官户及州县的公吏和乡村政权头目中的上户；“官户”则是免除大部分差役、科配特权的品官之家。税账包括户口和税租，以乡为单位，分“元管户”、“新收（户）”和“开合减免”三类，各记“正税”、“增收钱物”和“租课”。主、客户转换及主户等第升降以“升降账”反映[141]，每逢“闰年造”，“录户、产、丁”[142]。另外，以“桑功账”记“课民种树”[143]。
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由于“户口税赋账籍皆不整举”，“赋税则重轻不等，差役则劳逸不均，所申户口逃移皆不件析，田亩税数无由检括”，太宗至道元年，又下诏为全体税户编制“税物文账”[144]，即“二税版籍”[145]（税租等第产业簿或产业簿），“形势门内户夏秋税数文账”合并进账，“朱书‘形势’字以别之”[146]。实行保甲法和免役法后，由主户按五等丁产簿分摊的职役改为“诸户等第输钱，免其身役，官以所输钱立直，募人充役”[147]，保甲簿取代了五等丁产簿。南宋后，重新丈量土地、确定税额，编制砧基簿，以图画田形丘段，标明四至、祖产或典卖，主户“随产认税”[148]。后物力簿又代替砧基簿，“过割用物力簿，起催用二税簿，二者所当相关”。孝宗时，荆湖、广南等路出现类似五等丁产簿的“集议账”，“其物业之高下，人丁之众寡，歇役之久近，咸具于账”[149]。
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五代时期，由于大量不受赋役制约人口的进入和各割据政权的需要，工商业仍十分活跃。各国为增加收入，对盐、铜、酒、醋、矾、香料等实行“禁榷制”，并形成名目繁多的工商税，如后蜀有鱼膏、米面、嫁娶资妆税等，“十国”甚至盐、米出城门也收税。一些政权也采取了鼓励工商业的政策，后梁“坊市”还定时“开坊、市门”[150]，后唐已允许“临街堪盖店”[151]，楚国更是“关市无征，四方商旅闻风辐凑”，“国以富饶”[152]。贵族、官僚、僧人多经营工商业，后唐庄宗刘皇后“好聚敛，分遣人为商贾，至于市肆之间，薪刍果茹，皆称中宫所卖”[153]；后唐、后晋节度使赵在礼“历十余镇，善治生殖货，积财钜万，两京及所莅藩镇皆邸店罗列”[154]；吴国润州团练使徐知谔甚至“作列肆于牙城西，躬自贸易”[155]；北汉五台山僧继颐，“善商财利，自旻世颇以赖之”[156]。后晋灵州节度使冯晖“作舟车百数，代民转输”进行“蕃汉贸易”[157]；闽国泉州刺史王延彬“每发蛮舶，无失坠者，时谓之招宝侍郎”[158]。
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宋建立了庞大的官府手工业、商业体系，仅少府监掌舆辇、册宝、法物及“器服之用”的“文思院”就有四十二“作”，而内侍省“掌造禁中及皇属婚娶名物”的“后苑造作所”有八十一“作”[159]。禁榷制在五代的基础上扩大到茶、铅等。家庭手工业生产了赋税中绝大部分的绢、麻、丝，大量人口进入城市手工作坊和商铺。北宋的开封有果、肉、米、炭等一百六十行[160]；“在京正店七十二户”，“其余皆谓之脚店”；“大抵诸酒肆瓦市，不以风雨寒暑，白昼通夜”；金钱彩帛“每一交易，动即千万，骇人闻见”，甚至“相国寺每月五次开放，万姓交易”[161]。二十三路首府中杭州商税达八万多贯，楚州和成都也有六万多贯[162]。南宋的临安小手工业作坊甚至有修破扇、起鱼鳞、洗衣服、卖朝报等四百十四行[163]。各处“食物店铺，人烟浩穰”，“买卖关扑，酒楼歌馆，直至四鼓后方静，而五鼓朝马将动，其有趁卖早市者，复起开张”[164]。北宋时，川蜀地区还产生了世界上最早的纸币“交子”，适应了贸易的需要。
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两宋设“榷务”管理与辽、金等的互市，但榷场因战争时开时停，宋方供交易的货物主要有粮食、茶叶、丝帛、各种手工业品及外贸而来的香料药材等，“所入者有银、钱、布、羊、马、橐驼，岁获四十余万”[165]。北宋末，“议者谓祖宗虽徇契丹，岁输五十万之数，然复置榷场与之为市，以我不急易彼所珍，岁相乘除，所失无几”[166]。还在主要沿海港口设“市舶司”及下属“市舶务”管理海上贸易，其他城市“如有蕃商愿将舶货投卖入官，即令税务监官依市舶法博买”[167]。到南宋绍兴末，外贸收入达二百多万贯，比北宋最高年份多一倍，“然金、银、铜钱，海舶飞运，所失良多，而铜钱之泄尤甚”[168]。
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