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光绪二十七年，清廷废八股改策论、废武举、开经济特科、鼓励出洋留学；之后，又逐年递减科举及第人数、颁行“癸卯学制”、建学部、承认了女子教育权；三十二年，废除在中国实行1300年的科举制度。三十三年，全国学堂达三万八千所，学生超一百万人[48]，仅留日学生就达一万三四千人[49]。
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光绪三十一年，清廷迫于形势宣布“预备仿行宪政”，开始改革中央官制，传统的六部九卿体系趋于瓦解。虽以“规制未备，民智未开”，要“视进步之迟速”，“再行宣布天下”[50]。但仍激励了民间的热情，立宪团体大量涌现。由于没有看到清廷立宪的实际行动，“立宪派”开始派代表进京请愿。三十四年，清廷被迫颁布《钦定宪法大纲》，规定“大清皇帝统治大清帝国”，集颁行法律、召集开闭解散议院、设官制禄、统率军队、订立条约、宣战媾和、宣布戒严和司法等权力于一身，议院不得干预人事、军事、外交等；臣民除当兵、纳税义务外，言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由均有限制，“遇有紧急之事，得发代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力”。同时，成立“筹办咨议局”，应允九年预备立宪期满后正式召开国会。颁布《咨议局章程》和《议局议员选举章程》，规定“凡属本省籍贯，或寄居本省满10年以上之男子，年满30岁以上者，得被选举为咨议局议员”[51]。
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为此，民政部提出全国人口普查的六年计划，制定《调查户口章程》、《暂定京师调查户口规则》和《调查户口执行法》，以预备立宪为目的，开始了中国第一次现代人口普查。规定每户编门牌，两户以上同住者，一为正户，余为“附户”，别钉门牌，户内人口填报年龄、职业、籍贯、住所等。同时，也延续传统的治安和等级功能，如规定“区域内居民分为甲、乙、丙三种。甲号，贵族世家及其他资产、职业，认为身份正确者”，“丙号，被监视及曾受官刑者、无业游民、博徒，痞棍及其他认为性行不良者”，其余为乙号；“定期调查户口，甲号每六个月一次；乙号每三个月一次；丙号每月三次”[52]。
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何炳棣认为警察应是“普查的惟一承担者，但实际上不少省份由于缺乏经费，还没有建立警察部门”，“大多数地方是由县政府和乡绅进行的，或者不如说是由他们随意编制的”[53]。如光绪三十四年，安徽68个县仅44县有警察所、警察1939名，最多的阜阳县150名，最少的黔县仅8名[54]；只有徐世昌控制下的奉天，警察力量和经费都较充足[55]。而侯杨方认为警察“仅是协助者”[56]，姚秀兰则认为“户口编审形式是乡镇自治制户口编审与警察监督制相结合的方式”[57]。但清廷以“地方自治为立宪之根本，城镇乡为自治之初级”[58]，颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定镇和乡是地方自治的最基层单位，由乡镇选民互选产生镇议事会和董事会、乡议事会和乡董。所以，调查户口在中央归民政部；各省以巡警厅、道，顺天及其未设巡警道的以政司（府）为总监督；城市以警务局长及分局长总理，分区、段，每段派巡警一人办理；农村归治董事会或乡长办理，“其自治职尚未成立地方，由各该监督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董，会同办理”，各地巡警“均有协助调查户口之责”[59]。
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尽管清廷要求调查时应“出示晓谕，详叙调查宗旨，严禁借端需索、造言生事之弊”[60]。但山东利津县“每查填一户，索钱170文，填错一字罚钱五百文。各庄长汇造送房，非给钱2000不收其册。于是民众畏其需索，有两户并一户者，有多口少报者，任意填造，杂乱无章”[61]。江西丰城县乡民竟以调查为灭门毒计，鸣锣聚众，将调查员活埋[62]。两广总督以“开办调查迄今屡滋事端”，奏请“至乡镇巡等编设及识字学塾较多之时，再行补办”[63]。1909年至1911年10月，全国因反对调查户口的民变达69起，遍及10余省[64]。由于政局变化，调查压缩为四年草草“完成”，但直到清朝覆灭，仍有部分省份未上报结果。
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光绪末，“外洋各埠华商，近年改入洋籍者逐渐增多。访其故，或因积有资财，恐被本籍绅民寻事勒索或因往来货物，恐被各处关卡籍端留难，改入洋籍以冀外人保护”[65]，福建泉漳一带民众大批加入外籍[66]，引起了一些官员的忧虑，“国之大患，一曰失土地，二曰失人民”[67]。光绪三十四年，荷属印尼当局准备以出生地为原则，划定华人国籍。在驻外使领、地方官吏特别是南洋华侨“速颁国籍法，并采血统主义，设法制之于先，保侨局、全国体”的要求下[68]，宣统元年颁布《大清国籍条例》，取代传统户籍的“国籍”功能。
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宣统三年，清廷以“宪政之进行无不以户籍为根据”，“参考东西各国之良规”制定了《户籍法》，强调“必于民法与习俗而成，中国国情既与东西各国不同，则立法自难沿袭。盖欧美各国采用个人主义，只有身份证书，中国之行家族制度，本于历史，因时立法，不能强以必同”[69]。因此，除维持反映移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息的“户籍”外，确定国籍为立户前提，规定“无中国国籍者不得在中国定有本籍”；以“户籍吏”取代警察对户籍的控制，“城镇由董事会之总董兼允，乡由乡兼允，有区董之城镇由区董兼允”；放弃了对迁移流动的限制，确立了移籍、入籍自由原则；吸收了欧美个人身份证的因素，规定了反映个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等信息的“人籍”；取消了传统户籍中资产登记项目；确立了保障私权的原则，规定“凡因户籍吏处置不当而受不利益者，得向监督户籍局之审判厅抗告之”，“审判厅之决定有违背法律时，依民事诉讼律规定再行抗告”[70]。
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宣统《户籍法》虽未及颁行，但使中国户籍制度发生了根本性的变化，为以后的户籍立法奠定了基础，由此“户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具，而不再纯粹是国家管制人口的工具”[71]，开启了中国户籍控制从家庭向个人的转变。正如马克思所指出的“我们越往前追溯历史，个人，从而也是进行生产的个人，就越表现为不独立，从属于一个较大的整体……只有到十八世纪，在‘市民社会’中，社会联系的各种形式，对个人说来，才只是表现为达到他私人目的的手段，才表现为外在的必然性”[72]。
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光绪三十四年，光绪和慈禧相继死去，宣统继位。依照9年预备清单，成立资政院和各省咨议局，各省立宪派则组织了大规模要求缩短预备期限的请愿，清廷被迫宣布到宣统五年召开国会。宣统三年，第一届责任内阁成立，但13人中9人是满族贵族、又有7人是皇族。“皇族内阁”引起了地方军阀、官员和立宪派的普遍不满。宣统二年，长江流域发生严重的水旱灾荒，“嗷嗷之声，达于比户”，“汉口地方聚至二十余万人”[73]。地主、士绅和中外商人囤积粮食，各地民变四起。为换取国外贷款，清廷又宣布“铁路干线国有政策”，强夺商办粤汉、川汉铁路出卖给列强，保路运动掀起，四川发展成为武装起义。宣统三年八月十九日，武昌起义爆发。
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中国户籍制度变迁：个人权利与社会控制 6.2 民国：分割状态下的户籍制度
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6.2.1 北洋政府时期的户籍制度
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武昌首义成功，建立湖北军政府，宣布中国为汉、满、蒙、回、藏五族共和的中华民国，规定“鄂州政府以都督及其任命之政务委员与议会法司构成”，三权分立制衡；人民一律平等，享有言论自由，人身、住宅不受侵犯，非依法律不得逮捕、搜索等权利，负有纳税、当兵的义务[74]。至1911年11月底，有15个省、市独立，建立军政府或都督府。一些由革命党人掌握，一些由革命党人与立宪党人或旧官僚联合执政，清廷统治陷于瓦解。11月，“各省都督代表联合会”在汉口通过《中华民国临时政府组织大纲》；12月，孙中山被选举为南京临时政府大总统，1912年1月1日在南京就职。南京临时政府成立后，修订了《组织大纲》，并颁布了一系列政治、经济和社会改革的法令。
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1911年11月，清廷解散皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理大臣，南北开始和谈。在列强帮助下，袁世凯先迫使南方保证“如袁世凯反正，当公举为临时大总统”，又授意北洋将领逼清廷同意共和。1912年2月12日，清帝退位。临时参议院公布《临时约法》，改选袁世凯为大总统，规定“中华民国之主权，属于国民全体”；人民享有言论、出版、集会、结社的自由和请愿、选举和被选举等权利，但选举权和被选举权受财产、教育、身份和居住年限等限制[75]；由于“怀疑于袁氏”，“改总统制为内阁制”[76]。在袁世凯的压制、掣肘下，唐绍仪“同盟会中心内阁”倒台，以后几届内阁不过是袁的“御用内阁”。
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武昌起义后，英、美等即调集军舰准备武装干涉，开始扶植袁世凯；俄国则策动外蒙“独立”、呼伦贝尔地区和内蒙古叛乱。袁世凯上台后，为准备内战，与俄签订《中俄声明》、《呼伦条约》，出卖了在外蒙和呼伦贝尔地区驻军权；又与英、法、德、日、俄银行团签订《善后借款合同》。1910年，英国策动达赖十三世逃往印度，又由英军“护送”回拉萨，宣布西藏“独立”，并与英属印度秘密换文划定“麦克马洪线”，划出九万平方公里的中国领土；又操纵西藏地方签订《西姆拉条约》。1914年8月，第一次世界大战爆发，日本借口对德国宣战，出兵占领青岛和胶州铁路，夺取了对山东的控制；1915年1月，以支持袁世凯称帝为条件，提出“二十一条”。
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1912年，可能出于参、众两院选举需要，民国举行了一次全国性的人口普查，内容主要包括现住户数和人口的性别、年龄、职业、婚姻、改籍、复姓、出生、死亡以及寄居外国人状况[77]，但安徽、广东、广西、外蒙古、西藏和川边特别区没有普查，具体制度及执行情况等到20世纪30年代已不为人知[78]。
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1912年底，举行国会选举，袁世凯暗杀了宋教仁，免除李烈钧、胡汉民、柏文蔚的职务。国民党发起“二次革命”，但很快失败，孙中山、黄兴等逃亡日本。1913年10月，在袁世凯授意、收买和强迫下，国会“选举”袁世凯为总统。袁以“叛乱”罪名解散国民党，驱逐国民党议员，取消国会和各地的自治会和省议会。公布了“字字皆袁氏手定”[79]的《中华民国约法》取代《临时约法》，“总统有广漠无垠之统治权，虽世界各君主立宪国家之政体，罕与伦出”[80]。1915年，又授意、收买各地组织“筹安会”、请愿团，要求废除共和改行君主立宪，并迫使参政院同意由“国民代表大会”决定国体。
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8月，袁世凯颁布《警察厅户口调查规则》、《县治户口编查规则》。调查内容主要有姓名、年龄、性别及婚育、籍贯、住所及年限、职业、教育程度、废疾、户内人口及与户主关系等；延续了迁徙自由原则，规定“调查以现住户口为准，但调查时户内人口适往他处者，须注明其所在地及事由”；放弃了宣统户籍局、吏的设想，延续光绪由警察控制户籍，设警察、保卫团的依警、团区确定编查区域，并以警区长、区员和保卫团团总、保董充任调查长和调查员；未设的由县知事划分编查区域，遴选曾充本地方图董、村正等或公正绅士充任。编查区域内恢复“牌甲制”，由牌、甲长负责清查。寺庙、公署、监狱、学校、工厂等公共处所另行编号，分别计处数、人数。由于局势混乱，还特别重视对20至40岁之壮丁及曾受刑事处分、素行不正、形迹可疑、多数非家属人杂居等的编查[81]。
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10月，袁世凯公布了《国民代表大会选举法》，各省“选举”出的国民代表就地进行国体投票。12月，袁世凯称帝，改国号为中华帝国。年底，唐继尧、蔡锷在云南发动护国起义，贵州、广西、陕西、浙江、广东等也宣布独立。1916年3月，袁世凯被迫取消实行83天的帝制。袁世凯死后，各派军阀利用列强支持，形成亲日的皖系、奉系，亲英、美的直系、滇系、桂系，及晋系等军阀割据混战的局面。6月，黎元洪继任总统，恢复《临时约法》和国会。但段祺瑞任国务总理，掌握了北京政府的实权。1917年，围绕对德宣战问题，发生“府院之争”。张勋率“辫子军”进京“调停”，驱逐黎元洪、解散国会，拥溥仪复辟。段祺瑞又组织“讨逆军”攻入北京，12天的复辟结束。段祺瑞再任国务总理，对德正式宣战，但未恢复《临时约法》和国会。为以武力统一中国，段祺瑞多次向日本借款达3.86亿日元，以铁路、电讯、矿产、森林等作抵押；十月革命爆发后，又与日本签订陆海军共同防敌军事协定等条约，日本取得了在中国驻兵、军队自由出入中国东北与蒙古的特权。
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1917年7月，孙中山在广州召集非常国会，成立护法军政府，希望依靠滇桂军阀进行护法运动。1918年5月，西南军阀篡夺了军政府实权，护法运动失败。10月，段祺瑞对西南各省发动内战。一面收买政客、操纵国会选举形成“安福国会”，以徐世昌为总统、钱能训为总理，并继续以参战督办名义操纵国会，控制政府。1922年，第一次直奉战争，直系打败奉系控制了北京政权。次年，曹锟贿选为总统。随后公布《中华民国宪法》（称曹锟或贿选宪法）。1924年第二次直奉战争，曹锟兵败被囚，“贿选宪法”也随之作废。
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在经济方面，民国初孙中山曾提议“平均地权”未果，原清朝的旗地、官荒和牧场被大规模丈放甚至被地方政府拍卖，如1905年至1929年间，“黑龙江的百分之九十五的土地皆归私人所有，大部转入大地主之手”。军阀、商人大量占有土地，袁世凯在河南彰德和汲县、辉县等地有田产4万亩，徐世昌在辉县有5000多亩，张作霖在东北圈地达150万亩。1922年，安徽芜湖36户地主中有商人23户，占全部地主土地的75%，平均每户占地1300亩[82]。列强除在华“租界”、“租借地”外，教会也大量侵夺民田，由入教农民租佃，只向教会而不向政府纳税。同时，也出现一些租赁或购买土地、采用雇佣劳动的新式农垦企业，但最盛之时也只有1000多万亩，占全国耕地的1%。
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北洋军阀接办清廷创办的企业，但资本在10万银圆以上的民用企业仅29家，总资本3200万元，除公用事业外，多经营不良；矿业有36处，总资本2400万元，多是小矿；还继续了清廷“干路国有”政策，以换取列强的借款，但制定了一系列保护和奖励民族工商业的政策，极大地解除了对资产阶级的束缚；日本提出“二十一条”后，全国掀起了抵制日货、提倡国货运动；第一次世界大战爆发，列强商品倾销减缓，也给中国民族资本主义发展提供了机会。从1912年到1919年，民族资本建成厂矿470多个，新增资本1.3亿多元，超过过去50年总和；到1927年新设银行300多家，资本总额从2500多万增加到2亿多元，逐渐形成华北、江浙和华南垄断财团。同时，日、美对华投资迅速增加。1912年到1919年，外商从2000多家增加到8000余家，其中美商从133家增加到314家，日商从733家增加到4878家。1913年到1919年，日资从3.8亿日元增到8.8亿日元，控制了中国生铁和铁矿的全部、煤矿的1/3、棉纺业的1/4。1915年到1918年，外国对华贷款约139项、2.9亿多银圆，其中日本占66%[83]。
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从辛亥革命到1919年，全国产业工人从50～60万增至200多万，集中在上海、武汉、天津、广州等十几个大城市的矿山、铁路、纺织、航运等企业，仅上海就有30～40万人。工人罢工有130多次，是革命前7年的1倍多。上海码头工人、天津法资企业中国工人发起反对“二十一条”、反对法国强占老西开等形成大规模同盟性、政治性罢工，传统行帮为近代工会取代。
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