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10月，袁世凯公布了《国民代表大会选举法》，各省“选举”出的国民代表就地进行国体投票。12月，袁世凯称帝，改国号为中华帝国。年底，唐继尧、蔡锷在云南发动护国起义，贵州、广西、陕西、浙江、广东等也宣布独立。1916年3月，袁世凯被迫取消实行83天的帝制。袁世凯死后，各派军阀利用列强支持，形成亲日的皖系、奉系，亲英、美的直系、滇系、桂系，及晋系等军阀割据混战的局面。6月，黎元洪继任总统，恢复《临时约法》和国会。但段祺瑞任国务总理，掌握了北京政府的实权。1917年，围绕对德宣战问题，发生“府院之争”。张勋率“辫子军”进京“调停”，驱逐黎元洪、解散国会，拥溥仪复辟。段祺瑞又组织“讨逆军”攻入北京，12天的复辟结束。段祺瑞再任国务总理，对德正式宣战，但未恢复《临时约法》和国会。为以武力统一中国，段祺瑞多次向日本借款达3.86亿日元，以铁路、电讯、矿产、森林等作抵押；十月革命爆发后，又与日本签订陆海军共同防敌军事协定等条约，日本取得了在中国驻兵、军队自由出入中国东北与蒙古的特权。
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1917年7月，孙中山在广州召集非常国会，成立护法军政府，希望依靠滇桂军阀进行护法运动。1918年5月，西南军阀篡夺了军政府实权，护法运动失败。10月，段祺瑞对西南各省发动内战。一面收买政客、操纵国会选举形成“安福国会”，以徐世昌为总统、钱能训为总理，并继续以参战督办名义操纵国会，控制政府。1922年，第一次直奉战争，直系打败奉系控制了北京政权。次年，曹锟贿选为总统。随后公布《中华民国宪法》（称曹锟或贿选宪法）。1924年第二次直奉战争，曹锟兵败被囚，“贿选宪法”也随之作废。
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在经济方面，民国初孙中山曾提议“平均地权”未果，原清朝的旗地、官荒和牧场被大规模丈放甚至被地方政府拍卖，如1905年至1929年间，“黑龙江的百分之九十五的土地皆归私人所有，大部转入大地主之手”。军阀、商人大量占有土地，袁世凯在河南彰德和汲县、辉县等地有田产4万亩，徐世昌在辉县有5000多亩，张作霖在东北圈地达150万亩。1922年，安徽芜湖36户地主中有商人23户，占全部地主土地的75%，平均每户占地1300亩[82]。列强除在华“租界”、“租借地”外，教会也大量侵夺民田，由入教农民租佃，只向教会而不向政府纳税。同时，也出现一些租赁或购买土地、采用雇佣劳动的新式农垦企业，但最盛之时也只有1000多万亩，占全国耕地的1%。
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北洋军阀接办清廷创办的企业，但资本在10万银圆以上的民用企业仅29家，总资本3200万元，除公用事业外，多经营不良；矿业有36处，总资本2400万元，多是小矿；还继续了清廷“干路国有”政策，以换取列强的借款，但制定了一系列保护和奖励民族工商业的政策，极大地解除了对资产阶级的束缚；日本提出“二十一条”后，全国掀起了抵制日货、提倡国货运动；第一次世界大战爆发，列强商品倾销减缓，也给中国民族资本主义发展提供了机会。从1912年到1919年，民族资本建成厂矿470多个，新增资本1.3亿多元，超过过去50年总和；到1927年新设银行300多家，资本总额从2500多万增加到2亿多元，逐渐形成华北、江浙和华南垄断财团。同时，日、美对华投资迅速增加。1912年到1919年，外商从2000多家增加到8000余家，其中美商从133家增加到314家，日商从733家增加到4878家。1913年到1919年，日资从3.8亿日元增到8.8亿日元，控制了中国生铁和铁矿的全部、煤矿的1/3、棉纺业的1/4。1915年到1918年，外国对华贷款约139项、2.9亿多银圆，其中日本占66%[83]。
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从辛亥革命到1919年，全国产业工人从50～60万增至200多万，集中在上海、武汉、天津、广州等十几个大城市的矿山、铁路、纺织、航运等企业，仅上海就有30～40万人。工人罢工有130多次，是革命前7年的1倍多。上海码头工人、天津法资企业中国工人发起反对“二十一条”、反对法国强占老西开等形成大规模同盟性、政治性罢工，传统行帮为近代工会取代。
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6.2.2 南京国民政府时期的户籍制度
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与袁世凯为复辟帝制掀起的尊孔复古相对，一批知识分子发起了捍卫共和、反对倒退的新文化运动。1915年9月，陈独秀在上海创办《青年杂志》，宣传以民主和科学为核心的新思想、新文化刊物在全国大量涌现。1919年，在巴黎和会上中国外交的失败，引发了“五四运动”。俄国“十月革命”胜利后，一些知识分子转向研究和宣传马克思列宁主义。1920年，上海、北京、武汉等地共产党早期组织先后建立。1921年7月，中国共产党成立。在中共领导、组织、推动下，新式农民运动、工人运动、学生和青年运动、妇女运动逐渐发展。1921年9月，浙江萧山县成立了农民协会。从1922年香港海员罢工开始，全国发生了包括安源路矿、开滦五矿等共30多万人参加的百余次工人罢工，但1923年京汉铁路工人罢工遭北洋政府镇压后，工运转入低潮。
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面对强大的军阀势力，中共认为“中国现存的各政党，只有国民党比较是革命的民主派”[84]。孙中山经过屡次失败也确立了“联俄、联共、扶助农工”的政策。1924年1月，国民党“一大”形成第一次国共合作，共产党员以个人名义加入国民党，中共领导人参加了国民党中央和地方的领导工作。10月，冯玉祥发动“北京政变”，囚禁曹锟。由于实力不足，在联合张作霖的同时，邀孙中山北上共商国是，并请段祺瑞任中华民国执政。段祺瑞上台后，解散国会，取消宪法、约法。1925年5月，以“五卅运动”为起点，掀起了全国范围的大革命高潮。7月，国民政府在广州建立，随即出师北伐，半年内歼灭了吴佩孚、孙传芳主力，革命势力由珠江流域扩展到长江流域。
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1927年4月，蒋介石发动“四一二”政变，建立南京国民政府；6月，张作霖建立北京安国军政府；7月，汪精卫发动“七一五”政变，宁汉合流，共产党人遭到各地军阀的大肆屠杀。倒向大地主、大资产阶级和美、英的南京政府废除工、农、商、青、妇五部，取缔民众运动，宣布“对外人之生命财产”“尤须随时加意保护”；“绝对不许有阶级斗争，数十万及数百万之家今皆应保护”[85]；“凡与联俄容共政策有关之决议案，一律取消”，“凡因反共关系开除党籍者，一律无效”[86]，正式放弃孙中山联俄联共扶助农工的政策。
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“四一二”“七一五”政变后，中共先后在各地组织了近百次武装起义，在城市起义或农村暴动进攻城市失败后，保存下来的队伍被迫转移到农村。毛泽东率领秋收起义部队进入井冈山，建立了农村根据地，1928年6月，得到中共六大的肯定。到1930年初，中共建立了湘赣、湘鄂西、鄂豫皖、闽浙赣、湘鄂赣、左右江和琼崖等十几块根据地，红军和地方武装达到10万人。1931年11月，中华苏维埃共和国成立，建立中央和地方政权组织。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，中华苏维埃共和国“是工人和农民的民主专政的国家”，苏维埃全部政权“属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众”，“有权选派代表掌握政权的管理”。《中华苏维埃共和国苏维埃组织法》还规定，中央政府内务部、区（乡）户口委员会负责“按照成分调查登记全乡居民的家户与人口，按月登记全乡居民中之出生、死亡、迁移、结婚及离婚之人数”。
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根据地的财政来源主要是战争缴获、打土豪筹款，同时也开始征收土地税、商业税，还有公债发行、群众捐献、红军公田及公营工商业收入。1928年12月，湘赣边界政府颁布了井冈山《土地法》，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，“以人口为标准，男女老幼平均分配”[87]，禁止买卖，农民只有使用权。1931年，各根据地基本形成了消灭地主阶级，依靠贫农雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者；在原耕地基础上抽多补少、抽肥补瘦，以乡为单位按人口（包括地主）平均分配土地；变革封建土地所有制为农民土地所有制，不禁止土地租佃和买卖等政策。但随着王明“左”倾教条主义控制了中共。11月，《中华苏维埃共和国土地法》提出了“地主不分田，富农分坏田”的政策。1933年，查田运动出现了严重侵犯中农，消灭富农经济的错误。10月，中共中央颁发了毛泽东起草的《怎样分析农村阶级》和《关于土地斗争中一些问题的决定》，“左”的错误得到一些纠正。
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由于青壮年参军参战，农业劳动力不足，各根据地开始推行劳动互助。“一苏大”后，以生产资料私有制（分散经营、产品归个人所有）为基础、在阶级原则（地主、富农、资本家不准加入）和自愿互利原则下的农业生产互助合作运动广泛开展。各苏区粮食大幅增长，1933年中央苏区增长15%，闽浙赣、湘赣苏区增长20%以上。一些根据地还兴办了军工、造币、印刷等苏维埃国营企业，“一苏大”前实行军事供给制，政委决定一切厂务，1932年初实行了工资制，1934年实行了厂长负责制。为打破经济封锁，各根据地也成立了粮食调剂局及商业公司，组织消费合作社，开展对白区贸易。一些还建立手工业生产合作社，由于规定的盈利留成达50%至70%，影响了社员积极性。对于私营工商业虽也主张保护和发展，但受过“左”的劳动、税收政策的影响，1932年特别是新劳动法颁布后有所纠正，但私营工商业已所剩无几。
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中原大战后，蒋介石集中重兵对各苏区发动大规模“围剿”。1931年，日本发动“九一八”事变，占领中国东北，1932年扶植起伪“满洲国”。但蒋介石坚持“攘外必先安内”，仍把主要力量用于对付中共。至1934年10月第五次反“围剿”失败，红军不得不开始长征。1935年1月，遵义会议召开，毛泽东重新取得对红军的领导权。1936年10月，红军三大主力会师长征结束。
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1928年4月，蒋、冯、阎、李发动对奉张的“第二次北伐”，控制北京。之后，国民党开始“励行以党治政、以党治军”及五院制。12月，东三省及热河“易帜”，国民党“统一”告成。1929～1930年，蒋桂、蒋冯、蒋唐战争和中原大战先后爆发，蒋介石集团在军事、政治上确立了优势。1930年5月，国民会议通过了《训政时期约法》，在法律上确定了国民党一党专政的政治体制。1933年国民党开始起草宪法，1936年公布了总统独裁制的“五五宪草”。
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1929年，国民政府开始推行“地方自治”，“区、乡、镇、闾、邻各级组织都采取直接民主制”，“只可惜和中国实际情形相差太远”[88]。且由于战乱，“即就办理较优的省市来讲，也不过仅仅做到划分自治区域和筹设自治机关的两步工作，而对于根本的自治事业，则多未开展”[89]。1931年12月，参照英、美户籍及人事登记颁布了中国第一个《户籍法》。与宣统《户籍法》相比，区分了本籍与寄籍，已有本籍而在居住地所满六个月者、无本籍或本籍不明以居住地为寄籍；延续了“一家为一户，虽属一家而异居者，各为一户”，除寺院、救济机关外未明确共同户；改“人籍”为“人事登记”，放弃了撤销嫡庶、认领私生子、立嗣、退继、招婿、宗祧继承、分家等，但把“户主”改为“家长”，强调妻以夫、赘夫以妻为本籍；放弃了警察和户籍局模式，以县之乡镇及市之坊区设户籍主任和户籍员，由乡镇或坊长及指定自治人员兼任；以县市政府执行初级监督，之后“仍得依法提起行政诉讼”[90]。1933年对《户籍法》作了第一次修正，1934年公布《施行细则》。
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由于中共根据地的存在，1932年8月，“豫鄂皖剿匪区”总司令部发布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，规定各户“加盟保甲规约”，承担“匪患之警戒、通报及搜查”，组织“壮丁队”和“武装民团”协助“剿匪”及境内公路、桥梁及“防匪”工事等修筑、守护，并承担相关经费，“虽保甲内之僧道……亦不得免其责”；各户长还“应联合甲内他户户长至少五人，共具联保连坐切结”；保甲长对域内居民有教诫、处罚、分配、看管、清查的责权，以至有“乡长拿着生死簿，保长拿着勾魂牌”的民谣[91]。之后“各省亦以环境之需要，相率举办保甲，于是各省市之推行自治者，以致逐渐减少”[92]。1937年颁布《保甲条例》，1941年颁布《修正户籍法施行细则》，规定“初次办理户籍登记，应先编整保甲户口”，正式把户籍与保甲联系起来。
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连年用兵使财政支出不断增加，不得不实行赤字财政并大量发行公债。1929、1937年度收入为3.3亿、8.7亿元，支出为4.1亿、11.7亿元，军费（不含秘密军费）达2.1、5.2亿元[93]。1927至1931年共发行国内债券10亿多元[94]，一般以5至7折推销，承购银行和个人因此获得暴利。为削弱地方军阀，1927年开始财政改革，划分国税、地方税。通过中央银行条例和储蓄银行法等控制金融，到抗战前，中央和地方政府控制的银行资产达54亿元，占全部银行业资产的74%[95]。1933年废两改元，1935年以法币统一全国货币。1928年底，通过新关税条约，使美、英等相继承认中国关税自主权，税率由百抽五改为14级差等税率。
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为发展“国营事业”，1928年设建设委员会，1933年成为控制经济的最高行政机构，并对棉、丝实行了统制。1935年，发起“国民经济建设运动”，将“一切人、财、物力，都要在中央政府整个国策与全盘计划之下，严密地统制起来”[96]。在军事委员会下设资源委员会，加速重工业特别是军事工业建设。1936年，开始兴办军工、造船、飞机修理等工矿企业，并垄断交通、航空和邮电及钨、锑、锡的出口权，总资产达到全国的15%[97]。但外国对华直接投资迅速扩张，外国在华企业总资本关内为50亿元法币，东北近43亿元，在金融、外贸、能源、钢铁和运输上占垄断地位。而民族产业资本总额只有近75亿元[98]。
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在农村，1928年2月废止了孙中山北上前签署的“二五减租”令。1930年6月公布《土地法》，虽有“私有土地”超过“面积之最高额”将依法征收等规定，但没有具体限额。1932年10月颁布《剿匪区内各省农村土地处理条例》，规定“被匪分散之田地及其他不动产”，“一律以发还原主”[99]，同时支持被打倒的地主豪绅组织“还乡团”等进行反攻倒算。1933年，陕、豫、苏、浙、粤、桂6省农村人口中，地主、富农、中农和贫雇农比例各为3.5%、6.4%、19.6%和70.5%，占有耕地各为45.8%、18%、17.8%和18.4%[100]，自耕农、佃农从1912年的49%、28%变为1931年的46%、31%[101]。农村实物地租比重大、租佃期短、地租量重，1934年实物地租达78.8%，租佃期1年和无定期的比重从1924年的55%上升到57%，各式租的购买年一般为8至9年，有的达4至5年；地租率与田等背离，中下等田高过上等田；押租预租盛行，1933年全国47%的县有押租，粤、贵、川、鄂、苏、浙等达60%以上，四川超过90%，押租额有的低于或等于年地租，有的超过年地租五六倍；永佃制趋向没落，南京政府《民法》规定“永佃权人不得将土地出租于他人”，“积欠地租达二年之总额”，地主即可撤佃。
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6.2.3 抗战时期的户籍制度
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继占领中国东北、热河后，日本又向察北、绥东和河北扩张，企图占领华北，各界联合抗日呼声不断高涨，日蒋矛盾也进一步激化。1935年8月，中共发表了《为抗日救国告全体同胞书》，呼吁停止内战、一致对外。年底国民政府开始改变一味妥协的对日政策，对中共也由武力“剿共”改为“剿抚并用”，并开始与中共秘密接触。1936年5月，中共发出停战议和、一致抗日通电，由“抗日反蒋”转向“逼蒋抗日”。6月，陈济棠、李宗仁发动“两广事变”也打出了抗日旗号。8月，中共又提出国共重新合作、共同救国。12月，西安事变后，中共从“逼蒋抗日”转变为“联蒋抗日”，国民党被迫放弃了“剿共”的内战政策。1937年，日本发动“七七”事变，开始全面侵华战争。8月，中共洛川会议后，红军改编为国民革命军，工农民主政府改为中华民国特区政府。9月，国民政府公开承认了中共的合法地位。
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由南京迁到重庆的国民政府，是代表全中国的中央政府。但“这个集团所代表的利益是中国的大地主、大银行家、大买办阶层的利益。这些极少数人所形成的反动阶层，垄断着国民党政府管辖之下的军事、政治、经济、文化的一切重要的机构”[102]。1939年9月，国民参政会通过了中共和中间派《召开国民大会实行宪政决议案》，国民党表示接受。1940年3月，国民参政会宪政期成会提出《中华民国宪法草案修正案》，但随即遭国民党参政员反对胎死腹中。“皖南事变”后，国共关系恶化，但“这次斗争表现了国民党地位的降低和共产党地位的提高，形成了国共力量对比发生某种变化的关键”[103]。1941年3月，中国民主政团同盟成立，中间党派和民主人士与国民党走向分离。
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1939年9月，国民党开始推行“新县制”，设定“民意机关”，但采用以户为单位的间接选举取代了1929年“地方自治”的“直接民主制”，强化了封建家长制，剥夺了多数人的参政权，“有资格的公民，纵为数甚多，但实际上行使民权者，每户仅有一人而已”[104]。从1938年《整理川黔两省各县保甲方案》开始，国民党实行以“不具结而连坐”取代以前的“具结连坐”。1940年8月修订《各县保甲户口编整办法》，1941年又颁布《户口普查法》，开始调整各级户政机构。1942年，在内政部下设立户政司，各省设户政科，多数县设户政股，在法律上分开了保甲和户政。
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1939年以后，国民党秘密发布了《共党问题处置办法》等反共文件，《运用保甲组织防止异党活动办法》规定县长必须是国民党党员，县党部书记长兼县政府“自治”指导员，保甲长“应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党”，“中央调查统计局各地之情报网，或特工人员，应与当地保甲长中之忠实同志（事先须经过严密考查）设法取得密切联系”，《防制异党活动办法》规定“地方机关对于保甲之编制，应当选择本党党员及思想纯正之青年，担任保甲长并经授以各种政治常识及防制异党活动之训练与指导，使每一保甲长能兼政治警察之任务，并能领导所属人民，一致防制异党之活动”，使基层组织更加党化、军事化、警察化、特务化。
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