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连年用兵使财政支出不断增加，不得不实行赤字财政并大量发行公债。1929、1937年度收入为3.3亿、8.7亿元，支出为4.1亿、11.7亿元，军费（不含秘密军费）达2.1、5.2亿元[93]。1927至1931年共发行国内债券10亿多元[94]，一般以5至7折推销，承购银行和个人因此获得暴利。为削弱地方军阀，1927年开始财政改革，划分国税、地方税。通过中央银行条例和储蓄银行法等控制金融，到抗战前，中央和地方政府控制的银行资产达54亿元，占全部银行业资产的74%[95]。1933年废两改元，1935年以法币统一全国货币。1928年底，通过新关税条约，使美、英等相继承认中国关税自主权，税率由百抽五改为14级差等税率。
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为发展“国营事业”，1928年设建设委员会，1933年成为控制经济的最高行政机构，并对棉、丝实行了统制。1935年，发起“国民经济建设运动”，将“一切人、财、物力，都要在中央政府整个国策与全盘计划之下，严密地统制起来”[96]。在军事委员会下设资源委员会，加速重工业特别是军事工业建设。1936年，开始兴办军工、造船、飞机修理等工矿企业，并垄断交通、航空和邮电及钨、锑、锡的出口权，总资产达到全国的15%[97]。但外国对华直接投资迅速扩张，外国在华企业总资本关内为50亿元法币，东北近43亿元，在金融、外贸、能源、钢铁和运输上占垄断地位。而民族产业资本总额只有近75亿元[98]。
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在农村，1928年2月废止了孙中山北上前签署的“二五减租”令。1930年6月公布《土地法》，虽有“私有土地”超过“面积之最高额”将依法征收等规定，但没有具体限额。1932年10月颁布《剿匪区内各省农村土地处理条例》，规定“被匪分散之田地及其他不动产”，“一律以发还原主”[99]，同时支持被打倒的地主豪绅组织“还乡团”等进行反攻倒算。1933年，陕、豫、苏、浙、粤、桂6省农村人口中，地主、富农、中农和贫雇农比例各为3.5%、6.4%、19.6%和70.5%，占有耕地各为45.8%、18%、17.8%和18.4%[100]，自耕农、佃农从1912年的49%、28%变为1931年的46%、31%[101]。农村实物地租比重大、租佃期短、地租量重，1934年实物地租达78.8%，租佃期1年和无定期的比重从1924年的55%上升到57%，各式租的购买年一般为8至9年，有的达4至5年；地租率与田等背离，中下等田高过上等田；押租预租盛行，1933年全国47%的县有押租，粤、贵、川、鄂、苏、浙等达60%以上，四川超过90%，押租额有的低于或等于年地租，有的超过年地租五六倍；永佃制趋向没落，南京政府《民法》规定“永佃权人不得将土地出租于他人”，“积欠地租达二年之总额”，地主即可撤佃。
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6.2.3 抗战时期的户籍制度
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继占领中国东北、热河后，日本又向察北、绥东和河北扩张，企图占领华北，各界联合抗日呼声不断高涨，日蒋矛盾也进一步激化。1935年8月，中共发表了《为抗日救国告全体同胞书》，呼吁停止内战、一致对外。年底国民政府开始改变一味妥协的对日政策，对中共也由武力“剿共”改为“剿抚并用”，并开始与中共秘密接触。1936年5月，中共发出停战议和、一致抗日通电，由“抗日反蒋”转向“逼蒋抗日”。6月，陈济棠、李宗仁发动“两广事变”也打出了抗日旗号。8月，中共又提出国共重新合作、共同救国。12月，西安事变后，中共从“逼蒋抗日”转变为“联蒋抗日”，国民党被迫放弃了“剿共”的内战政策。1937年，日本发动“七七”事变，开始全面侵华战争。8月，中共洛川会议后，红军改编为国民革命军，工农民主政府改为中华民国特区政府。9月，国民政府公开承认了中共的合法地位。
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由南京迁到重庆的国民政府，是代表全中国的中央政府。但“这个集团所代表的利益是中国的大地主、大银行家、大买办阶层的利益。这些极少数人所形成的反动阶层，垄断着国民党政府管辖之下的军事、政治、经济、文化的一切重要的机构”[102]。1939年9月，国民参政会通过了中共和中间派《召开国民大会实行宪政决议案》，国民党表示接受。1940年3月，国民参政会宪政期成会提出《中华民国宪法草案修正案》，但随即遭国民党参政员反对胎死腹中。“皖南事变”后，国共关系恶化，但“这次斗争表现了国民党地位的降低和共产党地位的提高，形成了国共力量对比发生某种变化的关键”[103]。1941年3月，中国民主政团同盟成立，中间党派和民主人士与国民党走向分离。
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1939年9月，国民党开始推行“新县制”，设定“民意机关”，但采用以户为单位的间接选举取代了1929年“地方自治”的“直接民主制”，强化了封建家长制，剥夺了多数人的参政权，“有资格的公民，纵为数甚多，但实际上行使民权者，每户仅有一人而已”[104]。从1938年《整理川黔两省各县保甲方案》开始，国民党实行以“不具结而连坐”取代以前的“具结连坐”。1940年8月修订《各县保甲户口编整办法》，1941年又颁布《户口普查法》，开始调整各级户政机构。1942年，在内政部下设立户政司，各省设户政科，多数县设户政股，在法律上分开了保甲和户政。
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1939年以后，国民党秘密发布了《共党问题处置办法》等反共文件，《运用保甲组织防止异党活动办法》规定县长必须是国民党党员，县党部书记长兼县政府“自治”指导员，保甲长“应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党”，“中央调查统计局各地之情报网，或特工人员，应与当地保甲长中之忠实同志（事先须经过严密考查）设法取得密切联系”，《防制异党活动办法》规定“地方机关对于保甲之编制，应当选择本党党员及思想纯正之青年，担任保甲长并经授以各种政治常识及防制异党活动之训练与指导，使每一保甲长能兼政治警察之任务，并能领导所属人民，一致防制异党之活动”，使基层组织更加党化、军事化、警察化、特务化。
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为适应战争需要，1938年，颁布《非常时期经济方案》，提出“一切事业充分发挥其效能，以应战时之需要”，将分属政府和军队的经济机构，划归经济、交通和财政部。1939年，颁布《抗战建国纲领》，提出“经济建设应以军事为中心”，将经济机构划归国防最高委员会。1941年颁布《积极动员人力物力财力确立战时经济体系案》，要求“扩大国营，联合民营，加强联系等手段，使成为整个经济抗战集体”。年底颁布《加强国家总动员实施纲领》，提出依法无偿征用一切人力、物力、财力，对一切物资将实行统制。1942年公布《国家总动员法》，将管制扩大到言论、出版、集会、结社等。
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工矿业方面，1937年底对有关国计民生的物品实行统制，1938年底扩大到纺织、金属、粮食、药品、交通等47种，并把战时必需的工矿业、军用品制造等收归政府或由政府投资合办，政府也直接经营日用必需品。1942年公营资本从1941年的8亿元发展到13.5亿元，占总资本的比重从50%提高到70%[105]，到1945年占总产值的比重从1938年的21%提高到52%[106]。另外，约有600家民族资本工厂迁往大后方，由于人口和军需增加获得很大发展。1943年，后方厂矿发展到4524家，资本2647亿元，工人27万余人，比战前增长18、164、82倍[107]。但由于统制政策、战局不稳，1940年以后投资萎缩，1942年以后新设工厂平均资本不到1万元（战前币值）[108]，1944年雇工500人以上的不到3%[109]。
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在农村，1938年提出统筹全国垦务、地籍整理并采取累进税制，奖励人民以土地呈献政府；没收汉奸土地、征收利用不良之土地，分配给阵亡将士家属、难民和贫农；规定地租不得超过地价的7%，并严禁抗租和任意撤佃[110]。在此前后山西、陕西、湖北、广西、浙江的一些地方实行了二五减租。1941年底，提出改进土地赋税制、限定租佃最高额、确立农地自耕原则、限制土地使用和开垦荒地等；1941年下半年起实行田赋征实和按田赋数额比例征购粮食，开始时支付三成现金、七成“粮食库券”，后全部改“粮食库券”。
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在税收和金融方面，1938～1940年，将所得、遗产、印花、非常时期过份所得等间接税改为直接税，提高了一些税率，扩大了统税。1941年取消省级财政，以县为地方自治财政系统，将各省田赋收归中央。1941年征税6.7亿元，1943年上升到153亿元，占总收入的比重从6.2%上升到25%。1939年改组四行联合办事处，全面统制地方和专业银行；1942年由中央银行统一货币发行。由于军费支出增加，财政入不敷出，不得不增发法币和举借债务，到1945年8月发行货币达到1937年6月的395倍。1937～1940年，募集公债法币35.8亿、美元9000多万、英镑2000万[111]。1941～1944年，发行国内公债115亿元，实收57亿元[112]。抗战期间，共向盟国贷款3.4亿银圆。由于物资紧缺、囤积投机和恶性通货膨胀，1939年对布匹、成衣、肥皂等日用必需品实行限购和限价。1941年禁止粮油、棉布、燃料、纸张四大类物品投机囤积。1942年限价扩大到工资、运价等，1943年扩大到所有物品，但到1944年物价已较1937年上涨了423倍。
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统制经济政策集中和控制了有限经济力量，维持了战时需要和后方供应，促进了西部的发展，但又在抗战第一的口号下，膨胀国家垄断资本，聚敛国家财富。由于腐败从高层向军队和基层蔓延，一些人打着统制旗号甚至利用通货膨胀，盗买炒卖、走私贩私、囤积居奇、敲诈勒索，大发国难财。
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由中共领导的八路军、新四军通过敌后抗战开辟的解放区，名义上隶属国民政府，实行不超出抗日民族统一战线范围的政策。抗战开始时，根据地人口150万，党员、军队各4万人。1940年，人口近1亿，党员80万人，军队近50万人。到1945年，19个解放区人口1.2亿，党员、军队各120万人，民兵200多万人。
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洛川会议后，陕甘宁边区民主选举了乡、县各级抗日民主政府；各根据地也先后建立了政权机构和抗日民主制度。政权组织上从工农兵代表大会制转为参议会制，根据对中国社会阶级的划分，实行“三三制”，即代表无产阶级和贫农的共产党员、代表农民和小资阶级的非党员左派进步分子、代表民族资产阶级和开明绅士的中间分子各占1/3。乡政府的基本任务包含了土地、人口及其他社会情况调查登记。出于战争需要，1944年发布《陕甘宁边区人民防奸公约》，要求“严密户口”，“人人防奸”。
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土地政策由内战时期的没收地主土地转变为减租减息，减租一般以二五减租为原则，利息一般减为年息一分左右。1942年1月，中共《关于抗日根据地土地政策的决定》，强调实行减租减息和交租交息，既提高抗日与生产的基本力量的农民的积极性，又联合地主、富农阶级一致抗日。1940年11月山东省抗日民主政府根据临时参议会公布了中国也是中共历史上第一个《人权保障条例》，1941年陕甘宁边区也颁布了《陕甘宁边区保障人权财权条例》。
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1938年下半年，抗战进入相持阶段后，尤其是1941年、1942年日军对敌后根据地实行“扫荡”和“三光”政策；国民党停发八路军、新四军经费，对根据地实行封锁；加上华北连年自然灾害，根据地经济极其困难。各根据地开展精兵简政和大生产运动。在陕甘宁边区，1936年开荒36万亩，1940年73万亩。1945年，耕地达到1500万亩，较战前耕地增加79.4%，棉花增加270.6%，畜牧增加2～3倍。粮食生产1937年为63万石，1944年达到200万石，全部粮食和2/3的棉花实现自给[113]。各根据地银行还发放了生产贷款，陕甘宁边区1942年发放农业贷款366万元，1945年近6亿元[114]。1943年后，根据地兴起劳动互助，陕甘宁边区春、夏、秋分别有10%～15%、40%和30%的劳动力参加各种劳动互助组织[115]。
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在工商业方面，各根据地采取发展公营企业，奖励私人企业、调节劳资关系、减免税收等措施。在发展公营和合作商业的同时，保护正当的私营商业。在陕甘宁边区，1938年以前仅有一些小手工作坊和盐池、炭窑等；几个小规模公营军需、印刷工厂，全部职工只有300人；家庭纺织业也极少，日用消费品几乎全靠输入。延安的私营商店1938年有90家，1943年发展到473家。1944年，公营工厂达到101个，职工6000多人，到1945年7月发展达万余人；民间纺妇15万人以上，织妇4万～5万人，织机2万～3万架。各种工业、手工业合作社达到235个；私营手工作坊656家，工人5000人。1943年，生产、消费运输等合作社255个，1944年大部分的生活日用品实现自给[116]。
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税收上，农业税以粮食征收为主，以统一累进为原则，但一些地方为超额完成任务，侵害了部分农民的利益，农民产生了抵触情绪。皖南事变后，边区不断修正公粮征收条例、改革征收办法，各阶层负担趋于合理，农民负担有所减轻。1943年在部分县区试行农业统一累进税，深得农民拥护[117]。1941征收20万石，1944下降到16万石，负担平均不到收入的9%，“取于民者不及半数，其中大部分是由党政军人员生产自给”。工商税也多采用累进制，但税率较低。德盛玉京货庄，1944年1月至8月各种税费69.5万元，仅占毛利、纯利的3.1%和5%[118]。对工业、水利投资、合作社股金等只征收益税，对一些急需的工业、家庭副业免税，工业税低于商业税。急需物资的进口和“多余”物资的出口或免税或低税，限控物资高税。
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“九一八”以后，日占区相继建立伪政权，1940年以后形成伪“满洲国”、伪蒙疆政府、南京汪伪政权及其名义下的华北伪政权。在东北，日本除对重工业实行统制外，1936年直接投资从“九一八”前的5.5亿美元增加到14.6亿美元。“七七”事变后，面粉、榨油、纺织、火柴等是“许可事业”。1940年以后统制加强，对华商企业实行“中日合办”、“委任经营”和“军管理”。日本以战养战的投资也激剧增加，1941年达75亿日元，1945年6月更达94亿日元。太平洋战争爆发后，美、英等在日占区的财产被日本接管，大部分成为日资。
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为巩固占领区域，1941年7月至1943年间，日伪开始“清乡”运动，将占领区划分为清乡、自卫、保甲区，“分民、匪为两线”，设置封锁线；实行良民证、归乡证、身份证、通行证等，实行连坐，很多证件须经“日军指定”或“须经附近日本军指挥官之连署盖印”才能生效[119]。
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6.2.4 解放战争时期的户籍制度
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1945年8月15日，日本投降。28日，毛泽东应邀到重庆与蒋介石就和平建国进行谈判。9～10月间中共击败了国民党对平绥路、上党地区、平汉路的进攻，10月10日《政府与中共代表会谈纪要》签订。在国统区，从11月起爆发了大规模的反内战运动。1946年1月，由国民党、共产党、青年党、民主同盟和无党派人士参加的政治协商会议召开，达成《和平建国纲领》。国际方面，美国企图“将共产党人以一种类似西欧共产党所占的地位，纳入一个宪政政体的政治和军事范围之内。敌对的两党将共同参加一个以蒋介石为首的、经过改组的联合政府”[120]。苏联则通过《雅尔塔协定》及与蒋介石签订《中苏友好同盟条约》等恢复了日俄战争前在中国东北的权益，但又暗中支持中共。
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1946年3月，国民党完全推翻了政协决定的民主宪政原则。6月，向中原、华东、晋冀鲁豫、晋绥、东北、海南岛等解放区发动全面进攻，内战全面爆发。10月，国民党取缔民盟，同时中共指出“中间的道路是没有的”[121]，试图寻求“第三条道路”的希望破灭。11月，国民党召开由其一党控制的国民大会，制定《中华民国宪法》。1948年4月，“行宪国大”选举蒋介石为总统。
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