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在农村，1938年提出统筹全国垦务、地籍整理并采取累进税制，奖励人民以土地呈献政府；没收汉奸土地、征收利用不良之土地，分配给阵亡将士家属、难民和贫农；规定地租不得超过地价的7%，并严禁抗租和任意撤佃[110]。在此前后山西、陕西、湖北、广西、浙江的一些地方实行了二五减租。1941年底，提出改进土地赋税制、限定租佃最高额、确立农地自耕原则、限制土地使用和开垦荒地等；1941年下半年起实行田赋征实和按田赋数额比例征购粮食，开始时支付三成现金、七成“粮食库券”，后全部改“粮食库券”。
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在税收和金融方面，1938～1940年，将所得、遗产、印花、非常时期过份所得等间接税改为直接税，提高了一些税率，扩大了统税。1941年取消省级财政，以县为地方自治财政系统，将各省田赋收归中央。1941年征税6.7亿元，1943年上升到153亿元，占总收入的比重从6.2%上升到25%。1939年改组四行联合办事处，全面统制地方和专业银行；1942年由中央银行统一货币发行。由于军费支出增加，财政入不敷出，不得不增发法币和举借债务，到1945年8月发行货币达到1937年6月的395倍。1937～1940年，募集公债法币35.8亿、美元9000多万、英镑2000万[111]。1941～1944年，发行国内公债115亿元，实收57亿元[112]。抗战期间，共向盟国贷款3.4亿银圆。由于物资紧缺、囤积投机和恶性通货膨胀，1939年对布匹、成衣、肥皂等日用必需品实行限购和限价。1941年禁止粮油、棉布、燃料、纸张四大类物品投机囤积。1942年限价扩大到工资、运价等，1943年扩大到所有物品，但到1944年物价已较1937年上涨了423倍。
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统制经济政策集中和控制了有限经济力量，维持了战时需要和后方供应，促进了西部的发展，但又在抗战第一的口号下，膨胀国家垄断资本，聚敛国家财富。由于腐败从高层向军队和基层蔓延，一些人打着统制旗号甚至利用通货膨胀，盗买炒卖、走私贩私、囤积居奇、敲诈勒索，大发国难财。
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由中共领导的八路军、新四军通过敌后抗战开辟的解放区，名义上隶属国民政府，实行不超出抗日民族统一战线范围的政策。抗战开始时，根据地人口150万，党员、军队各4万人。1940年，人口近1亿，党员80万人，军队近50万人。到1945年，19个解放区人口1.2亿，党员、军队各120万人，民兵200多万人。
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洛川会议后，陕甘宁边区民主选举了乡、县各级抗日民主政府；各根据地也先后建立了政权机构和抗日民主制度。政权组织上从工农兵代表大会制转为参议会制，根据对中国社会阶级的划分，实行“三三制”，即代表无产阶级和贫农的共产党员、代表农民和小资阶级的非党员左派进步分子、代表民族资产阶级和开明绅士的中间分子各占1/3。乡政府的基本任务包含了土地、人口及其他社会情况调查登记。出于战争需要，1944年发布《陕甘宁边区人民防奸公约》，要求“严密户口”，“人人防奸”。
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土地政策由内战时期的没收地主土地转变为减租减息，减租一般以二五减租为原则，利息一般减为年息一分左右。1942年1月，中共《关于抗日根据地土地政策的决定》，强调实行减租减息和交租交息，既提高抗日与生产的基本力量的农民的积极性，又联合地主、富农阶级一致抗日。1940年11月山东省抗日民主政府根据临时参议会公布了中国也是中共历史上第一个《人权保障条例》，1941年陕甘宁边区也颁布了《陕甘宁边区保障人权财权条例》。
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1938年下半年，抗战进入相持阶段后，尤其是1941年、1942年日军对敌后根据地实行“扫荡”和“三光”政策；国民党停发八路军、新四军经费，对根据地实行封锁；加上华北连年自然灾害，根据地经济极其困难。各根据地开展精兵简政和大生产运动。在陕甘宁边区，1936年开荒36万亩，1940年73万亩。1945年，耕地达到1500万亩，较战前耕地增加79.4%，棉花增加270.6%，畜牧增加2～3倍。粮食生产1937年为63万石，1944年达到200万石，全部粮食和2/3的棉花实现自给[113]。各根据地银行还发放了生产贷款，陕甘宁边区1942年发放农业贷款366万元，1945年近6亿元[114]。1943年后，根据地兴起劳动互助，陕甘宁边区春、夏、秋分别有10%～15%、40%和30%的劳动力参加各种劳动互助组织[115]。
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在工商业方面，各根据地采取发展公营企业，奖励私人企业、调节劳资关系、减免税收等措施。在发展公营和合作商业的同时，保护正当的私营商业。在陕甘宁边区，1938年以前仅有一些小手工作坊和盐池、炭窑等；几个小规模公营军需、印刷工厂，全部职工只有300人；家庭纺织业也极少，日用消费品几乎全靠输入。延安的私营商店1938年有90家，1943年发展到473家。1944年，公营工厂达到101个，职工6000多人，到1945年7月发展达万余人；民间纺妇15万人以上，织妇4万～5万人，织机2万～3万架。各种工业、手工业合作社达到235个；私营手工作坊656家，工人5000人。1943年，生产、消费运输等合作社255个，1944年大部分的生活日用品实现自给[116]。
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税收上，农业税以粮食征收为主，以统一累进为原则，但一些地方为超额完成任务，侵害了部分农民的利益，农民产生了抵触情绪。皖南事变后，边区不断修正公粮征收条例、改革征收办法，各阶层负担趋于合理，农民负担有所减轻。1943年在部分县区试行农业统一累进税，深得农民拥护[117]。1941征收20万石，1944下降到16万石，负担平均不到收入的9%，“取于民者不及半数，其中大部分是由党政军人员生产自给”。工商税也多采用累进制，但税率较低。德盛玉京货庄，1944年1月至8月各种税费69.5万元，仅占毛利、纯利的3.1%和5%[118]。对工业、水利投资、合作社股金等只征收益税，对一些急需的工业、家庭副业免税，工业税低于商业税。急需物资的进口和“多余”物资的出口或免税或低税，限控物资高税。
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“九一八”以后，日占区相继建立伪政权，1940年以后形成伪“满洲国”、伪蒙疆政府、南京汪伪政权及其名义下的华北伪政权。在东北，日本除对重工业实行统制外，1936年直接投资从“九一八”前的5.5亿美元增加到14.6亿美元。“七七”事变后，面粉、榨油、纺织、火柴等是“许可事业”。1940年以后统制加强，对华商企业实行“中日合办”、“委任经营”和“军管理”。日本以战养战的投资也激剧增加，1941年达75亿日元，1945年6月更达94亿日元。太平洋战争爆发后，美、英等在日占区的财产被日本接管，大部分成为日资。
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为巩固占领区域，1941年7月至1943年间，日伪开始“清乡”运动，将占领区划分为清乡、自卫、保甲区，“分民、匪为两线”，设置封锁线；实行良民证、归乡证、身份证、通行证等，实行连坐，很多证件须经“日军指定”或“须经附近日本军指挥官之连署盖印”才能生效[119]。
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6.2.4 解放战争时期的户籍制度
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1945年8月15日，日本投降。28日，毛泽东应邀到重庆与蒋介石就和平建国进行谈判。9～10月间中共击败了国民党对平绥路、上党地区、平汉路的进攻，10月10日《政府与中共代表会谈纪要》签订。在国统区，从11月起爆发了大规模的反内战运动。1946年1月，由国民党、共产党、青年党、民主同盟和无党派人士参加的政治协商会议召开，达成《和平建国纲领》。国际方面，美国企图“将共产党人以一种类似西欧共产党所占的地位，纳入一个宪政政体的政治和军事范围之内。敌对的两党将共同参加一个以蒋介石为首的、经过改组的联合政府”[120]。苏联则通过《雅尔塔协定》及与蒋介石签订《中苏友好同盟条约》等恢复了日俄战争前在中国东北的权益，但又暗中支持中共。
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1946年3月，国民党完全推翻了政协决定的民主宪政原则。6月，向中原、华东、晋冀鲁豫、晋绥、东北、海南岛等解放区发动全面进攻，内战全面爆发。10月，国民党取缔民盟，同时中共指出“中间的道路是没有的”[121]，试图寻求“第三条道路”的希望破灭。11月，国民党召开由其一党控制的国民大会，制定《中华民国宪法》。1948年4月，“行宪国大”选举蒋介石为总统。
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日本投降时，国民政府接收了大量敌伪产业，发还了被日本没收的英美在华企业。1946年底，接收的工商企业、银行、房地产和铁路、车船、飞机、金银外币和物资折合战前法币32.3亿元（不含国防和其他军用品），全部交通运输业和83.5%的工矿业转为官僚资本[122]。但很多接收要员利用军政权力鲸吞敌伪财产，甚至诬人为汉奸、奸商进行敲诈勒索。又按伪币实际比价的1/4兑换法币，夺去了人民大量财富。魏德迈的报告中也认为，“国民政府的胡作非为已经引起接管区当地人民的不满，此点甚至在对日战事一结束后，国民政府即严重地失去大部分的同情”[123]。抗战胜利、战时订货终止和资金大量东流引起商品滞销、物价暴跌、企业倒闭，重庆的多数商品一个多月内跌价40%至80%，四季度后方工业生产指数较二季度下降20.9%，机器、钢铁、水泥下降40%以上。但部分民族资本在战争中的损失得到补偿和企业东迁，少数沿海城市出现短暂繁荣，至1947年12月工厂登记有1.5万家，职工100万人[124]。
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1946年1月，国民政府又修正了《户籍法》，简化了内容。但户口登记从本籍、寄籍和人事登记扩展为籍别、身份、户口普查及迁徙流动人口和外国人寄留人口的查记；将人事登记和户籍登记统一为身份登记，实行国民身份证制度；着重于本籍，将取得寄籍的期限延长为一年；统一户籍管理，中央为内政部，地方为省、县政府；“户”的概念突破了传统家庭范围，规定“凡在同一处所同一主管人之下共同生活或营共同事业者为一户”，扩大了立户范围，增强了在城镇的适用性，但又强调居住处所，延续了“户著于地”的传统。出于内战的需要，1946年6月，国民政府颁布《户籍法施行细则》，要求“户口调查开始前应先编组保甲”。1947年1月，内政部《各省市县警察机关办理户口查记须知》又把户籍管理从政府调整到警察机关；内政部警察总署《戡乱时期警察中心工作实施方案》，进一步把户口分为甲、乙、丙、丁四种，丙、丁需要严格控制。1948年，户口变动执行24小时登记[125]。
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内战的发动造成国民党军费激增，1947年达到总支出的59.6%，1948年1至7月上升到68.5%[126]，超过抗战期间军费。为弥补开支又大量举债，1947、1948年度欠内债1.9亿、1.8亿美元，外债8.6亿、8.7亿美元[127]。美国则通过中美友好通商航海条约及借款等扩大对中国的控制，1948年对华投资14.1亿美元，占外国投资的44.1%，其中借款余额10.3亿美元[128]。1946～1948年中国进口商品12.9亿美元，绝大部分是美国货；外贸入超7.2亿美元，严重冲击了民族工业。1946年7月，上海3419家民营工厂中有2597家倒闭停工，失业人数剧增。1946～1947年主要农作物产量均未达到1936年的水平，且在不断下降；南方大饥荒，仅粤桂湘三省就饿死了1750万人。1946年12月至1947年5月，先后爆发“抗暴”运动、“二二八”起义、抢米风潮和“五二○”运动。
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1948年，财政赤字达到900亿元；8月，法币发行额比1937年6月扩大47万倍；与美元的比价从1月的7.8∶1降至1108.8∶1，法币的价值甚至降到纸张和印刷费用之下。为挽救经济，国民党试图以暴力推行限价和“币制改革”，以金圆券限期收兑法币，强制收兑金银、外币达1.8亿美元[129]，废止按生活指数发给薪资、禁止罢工怠工。但抢购风很快遍及国统区各大城市，11月，宣布金圆券贬值，取消限价和金圆券发行限额。1949年1月物价总指数较1948年8月上涨128倍，4月15日金圆券一天之内贬值40%。上海解放前夕，蒋介石将国库约5亿美元的金银、珠宝和外汇运往台湾[130]。
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1946年6月至1947年2月，解放军挫败国民党的全面进攻；1947年3至6月，又挫败对陕北和山东解放区的重点进攻，转入外线作战。1948年9月至1949年1月，通过辽沈、淮海、平津三大战役，控制了东北和除太原、大同等几个孤立据点外的华北。从1948年8月起，大批民主党派及无党派民主人士，应中共邀请进入解放区，与中共共筹建国大计。1949年1月，蒋介石下野，李宗仁代理总统，与中共进行和平谈判。由于国民党拒绝在《国内和平协定》上签字，4月21日，解放军发起渡江战役，23日，国民党南京政权灭亡。
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1946年4月，陕甘宁边区参议会通过了对解放区具有普遍指导意义的《陕甘宁边区宪法原则》，规定“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”；“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员”；“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责”，规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。村（乡）区县一级，开始一般都以贫农团和农会作为临时政权机构，人民代表会议和政府委员会形成后，贫农团与农会则成为政权机关的助手。为了保证政策的一致性，又规定上一级人民政府对下级人民代表会议（大会）的决议，“有废除、修改或命令其停止执行之权”；通过与会党员代表和会议去团结、教育人民群众的方式保证中共的领导，“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”[131]。
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1947年5月，内蒙古自治政府成立，在不抵触全国民主联合政府法令范围内“得制定公布单行法规”[132]，地主、牧主及以前的王公等的“人权、财权，均受到自治政府的保障”；也不实行土地改革，而是“实行减租增资与互助运动”[133]。随着解放区的扩大和连接，1948年6月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区政府开始联合办公。8月，成立了华北人民政府。随后又相继建立东北、中原人民政府和华东、西北军政委员会等大行政区政权。
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抗战胜利初，中共开始进入大中城市，由于人民代表会议难以立即召开，设立了过渡性的军事管制委员会和临时市政府，分别负责保卫城市安全和市区的管理建设、人民生活等。并由各党派、军队、少数民族及其他各界代表经聘请、选派产生，以劳动人民和知识分子的代表占多数的“各界代表会”作为“联系群众的协议机关”[134]。在基层，废除保甲制度，成立了街、区政权。同时，在城市开始了户籍制度的尝试。1945年10月，邯郸解放后进行户口大检查，建立户籍制度；1946年7月，晋冀鲁豫公安总局介绍了邯郸的经验[135]。
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但一些城市户籍档案毁损，人口流动严重，往往先以旧保甲进行管理，到街区组织建立后才开始清查户口，建立新的户籍制度。日本投降时，哈尔滨市户口登记注册全部被焚毁。1946年4月，哈尔滨解放；10月，市政府发出《开展户口调查布告》；至11月，人口清查登记；1947年9月，再次进行了人口大清查。基本查清全市的人户数，清查出国民党、建军土匪、反革命嫌疑、伪满残余、地主恶霸等特殊户口人员，破获了一批政治、刑事案件，建立了初步的户口制度。为加强流动人口管理，1947年6月，东北实行了统一的旅行证制度。哈尔滨还实施了市民出生、死亡、迁入、迁出及临时外宿、居住、旅行等申报制度。1948年4月，东北行政委员会废除旅行证，实行居民证制度。居民证按捺指纹存档登记，每年查验一次，临时居民证半年查验一次[136]。
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1948年6月，东北公安总处根据哈尔滨等地经验颁布了《关于户口暂行管理办法》，明确了户口管理范围，并把“反革命嫌疑及有违法行为、破坏治安之嫌疑住户”作为重点，另设登记册进行专门控制；在发生迁移时，要求公安机关“应相互通报情况，随时登记材料，以便继续了解，发现问题，打击坏人”。1948年5月、8月，中共中央社会部先后介绍了东北的经验，指出“户口问题是管理城市的重要环节之一，因城市集中而又复杂，良莠难分，坏人到处活动，毫无限制，无有户口、门牌，搬来搬去，不但在治安方面有很大困难，就是邮政、电话、电灯、自来水等管理，亦无法进行。同时建立户口管理制度，弄清人数户数、阶级成分，掌握户口动向，不但利于公安，而且对于战勤负担，国民教育，发展生产，配给粮食，组织群众，都有帮助”[137]。1948年11月，沈阳解放时有24个分驻所的户口调查簿、1个分局的户口卡片失落，2.8万户、10万多人没有户口，20多万人在清理整顿户口时进行了补报[138]。
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