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6.3.2 改革开放后的户籍制度
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6.3.2.1 户籍制度的放松和新社会阶层的出现
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1977年8月，十一大正式宣告“文革”结束，建设“社会主义现代化强国”成为根本任务，但“两个凡是”[218]等一些错误仍得到了延续。1978年3月，五届人大一次会议制定新宪法，除沿袭取消国家主席和国防会议、最高国务会议，保留地方“革命委员会”外，大体恢复了1954年宪法的体制。12月，十一届三中全会批判了“两个凡是”，审查和解决了历史上一些重要领导人的功过，成立了中央纪律检查委员会，全面纠正了“文革”及以前“左”的错误，停止了“以阶级斗争为纲”的口号，作出把工作重心转移到社会主义现代化建设上来和改革开放的决策。1979年6月，五届人大二次会议宣布阶级斗争已不是目前的主要矛盾，今后再不需要也再不应该进行大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争，并重新将地方“革命委员会”改为人民政府。
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1980年2月，十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，改变个人交班、接班制度，恢复设立中央书记处；12月，邓小平提出了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”。1982年2月，中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》，废除领导干部职务终身制；9月，十二大新党章规定，中央设总书记；成立中央顾问委员会，作为解决新老交替过渡性组织，1992年十四大后撤销。12月，五届人大五次会议对1978年宪法做出重大修改，恢复国家主席和副主席，设立中央军事委员会，国务院实行总理负责制，规定国家领导人连任不超过两届；根据“一国两制”构想，增设了特别行政区；设立乡级政权，改变人民公社的政社合一的体制。1983年10月，人民公社废除，基层政权调整为乡（镇）政府，同时成立村民委员会作为村民自治组织。
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十一届三中全会后，对阶级、阶层关系进行了调整，为300多万人平反了冤假错案，为几百万人摘掉了“地主”“富农分子”“反革命”“走资派”“修正主义分子”“黑帮分子”的帽子，改正了绝大多数被错划的“右派”，落实了对国民党起义、投诚人员及大陆台胞亲属政策，释放了原国民党县团以下党政军特人员，恢复了70万小商、小贩、小手工业者等的劳动者身份，随后改为干部或工人[219]。1983年10月，十二届二中全会作出关于整党的决定，到1987年5月整党结束，包括追随林彪、江青反革命集团造反起家、帮派思想严重和打砸抢分子的“三种人”，有45万人被开除党籍或不予登记，33万人缓期登记及其他党纪处分[220]。
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1977年9月，“统一考试、择优录取”的高考恢复，政审主要看本人表现的规定，几乎使所有30岁以下具备或相当于高中毕业的人都获得了参加高考的权利。虽然直到1994年“全国干部、人事管理信息系统指标体系分类和代码”中仍有“本人成分”和“家庭出身”，但已基本不被使用，2002年两项指标取消[221]。1978年3月，重新确认了知识分子是工人阶级和劳动人民的一部分。为解决干部新老交替问题，提出建设各级领导班子“第三梯队”。至1985年，提拔中青年干部46.9万人，有127万老干部离休[222]。由于建设管理人才的缺乏，大批知识分子进入领导岗位，知识分子政治、经济地位迅速提高，学历成为提职晋级和进入“第三梯队”的重要依据，一定程度引发了“学历热”[223]。
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在外交方面，邓小平“和平与发展”的观点取代了毛泽东“世界大战不可避免”的判断，提出“中国的发展离不开世界”[224]，不再以社会制度、意识形态作为国际关系亲疏的标准，在对外开放的同时，坚持在和平共处五项原则基础上发展国家间的关系，在平等互利的基础上同世界各国开展交流合作。
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在经济仍然困难的情况下，1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，要求严格控制农村人口迁往市镇、农业人口转为非农人口、其他城市迁往京津沪，适当控制一般农村迁往市镇郊区农村、镇迁往市、小市迁往大市等，是农村户口的市镇居民父母、配偶、子女，县及以下集体所有制职工、社队工业劳动者，从农村招收的合同工、临时工，除符合国家规定的特殊情况外，不得迁入或返回市镇。随后“经全国粮食会议酝酿”，公安部下达了每年“农转非”不得超过非农业人口1.5‰的内部控制指标[225]。对“农转非”政策和指标的双重控制强化了城市户口价值和城乡户口等级意识[226]。
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但为解决历史遗留问题等，1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局颁布《关于解决部分专业技术干部的农村家属前往城镇由国家供应粮食问题的规定》，把“农转非”控制指标提高到2‰，高级和有特殊贡献的专业技术干部及家属不占指标。之后又开了若干特殊的“口子”，一些特定人口迁入城镇，大部分也不占指标[227]，到1990年全国有5317万人实现了“农转非”[228]。
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在“拨乱反正”的同时，经济改革迅速推开。1978年，四川开始试点企业扩大自主权，到1982年国有企业普遍推行了经济责任制，经济效益与企业、职工收入挂起钩来，企业、职工之间收入拉开，企业经营管理者逐渐脱离泛化的“干部”概念。1979年，国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，国营工业企业开始实行利润留成，企业开始获得录用、奖惩甚至开除职工的权力，“铁饭碗”体制松动；广东、福建开始在对外经济方面实行“特殊政策和灵活措施”。1980年，深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特区；外资重新进入中国，并在土地、税收、用工等方面得到政策优惠；财政实行“划分收支，分级包干”，地方利益差异也逐渐扩大，地方竞争成为经济改革成功的重要原因[229]，中央对地方的考评也通过相对绩效排名来进行[230]，地方官员升迁与任期内当地的GDP增长呈正相关[231]。1981年，沙市、常州、重庆开始试点城市改革；国务院《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，允许城镇非农业人口发展个体经济。1982年12月，五届人大五次会议将个体经济“是社会主义公有制经济的补充”写进《宪法》。
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1978年，安徽、四川等农村开始探索包产到组、包干到户等生产责任制。1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》确认农村“社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易”是“社会主义经济的附属和补充”，并在大幅提高农副产品收购价格，降低农机、化肥、农药等价格的同时，给予城镇居民物价补贴。1980年，中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》确认农村包产到户、包干到户是社会主义集体经济中的一个层次。1981年底，农村90%以上的生产队建立了以家庭联产承包为主的生产责任制，承包土地虽“不准买卖，不准出租，不准转让”[232]，但仍极大地调动了农民积极性。1979年到1983年农业总产值年均增长近8%，被人民公社制度束缚的劳动力获得“突破性释放”，农村出现大量剩余劳动力。
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由于刚起步的工业和城市改革无法吸纳大量农村剩余劳动力，因此“中央农研室提出了允许农民进城的建议，尽管领导也同意考虑，但受到几乎所有城市部门的反对”[233]。1981年12月，国务院发出《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，要求引导农村多余劳动力在乡村搞多种经营；加强户口和粮食管理，从严掌握农村人口迁往城市；严格控制从农村招工，清理企事业单位使用的农村劳动力。“城乡户口的隔离迫使农民另找出路”，“人口不向城市集中而把工业拉进农村，使农村里剩余劳动力可以向自办的工业转移”[234]，乡镇企业开始异军突起。
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为摸清人口状况，1982年7月进行了第三次人口普查，确定每十年进行一次普查，五年一次1%人口抽样调查，“普查不再只因为政治权利的需要”[235]，但由于计划生育政策的实行、就业开始复杂化，普查项目中增加了生育、就业等项目；作为开放的一部分，第一次邀请西方参与普查设计。由于大量在城镇出生应随母落户的新生婴儿未在农村进行登记，一些地方因土地承包以“已出嫁”为由将母婴户口强行迁出或注销等，全国无户口人员达268万，其中农村妇女与城镇居民子女占34%[236]。12月，国务院批转《公安部关于解决农村落户问题的请示》，正式提出“新生婴儿随母落户的原则”。
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1983年，中央发出《当前农村经济政策的若干问题的通知》，允许农民从事个体商业和服务业，经营农副产品“可以进城，可以出县、出省”，大量农民进入城镇务工经商。1984年初，中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，允许农民和集体资金跨地区流动，要求各地“选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。2月，国务院制定《关于农村个体工商业的若干规定》，“鼓励农村剩余劳动力经营社会急需的行业”，“允许农村个体工商业户自理口粮到集镇摆摊设点，有条件的……也可以开店经营”。农民企业家、乡镇企业职工、农民工、个体户开始从农民中分化出来。1986年乡镇企业职工达到8800万人，占农村总劳力的30%[237]；1988年农民工达到3000多万人[238]，但大多数“还是农民，还有责任田”[239]。
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1983年以后，天津、上海等14个沿海城市开放，海南岛享受经济特区部分政策，长江、珠江和厦泉漳三角洲（地区）成为沿海经济开放区，1985年形成第一次外商投资高潮。在收入差的吸引下，各种人才“孔雀东南飞”，国有单位“留职停薪”甚至放弃档案身份“下海”的人不断增加，催生了衔接不同体制的“人才交流中心”，档案身份对城镇就业的束缚大大放松[240]；大量农民南下打工，1987年爆发了第一次“民工潮”。为解决户口簿、介绍信等对人口流动的限制，1983年5月，公安部申请公民证制度国家立法，1984年在北京等地进行了试点。1985年9月，六届人大常委会十二次会议通过《居民身份证条例》，大陆正式实施了居民身份证制度[241]，个人取得独立于家庭或特定组织之外平等的人格和权利。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定在城镇暂住三个月以上人口须申请《暂住证》；暂住时间较长的登记为寄住户口，发给《寄住证》，公民获得了在非户籍地长期居住的权利。
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1984年10月，十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，提出“公有制基础上的有计划商品经济”，突破了计划经济与商品经济的对立，允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人先富起来。在出现“卖粮难”的情况下，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》规定，“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的”，准予落常住户口，发给《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》，其他权利义务与集镇居民相同，统计为“非农业人口”，并规定“到集镇落户的，要事先办好承包土地的转让手续，不得撂荒”。虽然“自理口粮户口”仅是县以下非正式的城镇户口，但仍部分地满足了一些经济地位上升的农民改变户籍、身份的需求，除升学、招工、参军等传统路径外，户口对迁徙和身份的限制开始被个人资产、收入等资源控制力所突破，至1986年底全国办理“自理口粮户”达163万余户、454万余人[242]，但“一旦因故返乡的应准予迁回落户，不得拒绝”的规定实际很难以执行。
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1985年，同样在“卖粮难”情况下，国家开始对粮棉实行合同收购，放开了肉、禽、蛋等副食品价格，并给予城镇居民物价补贴。由于农民收入持续提高，城乡居民收入差由1978年的2.5倍缩小到1.86倍[243]；城镇个体劳动者由1978年的15万人增为450万人，全民与集体、外资、私人合营及个体工业等的产值由0.6%增为1.5%，个体经济和农民对居民零售额从3.9%增为22%；全国已有中外合资企业2343个、合作企业3822个、外商独资企业121个[244]。个体和私营企业主、国有和集体企业承包人、外企资方代理人和高层雇员等高收入人群逐渐扩大，一些还进入了地方各级人大和政协。1988年4月，七届全国人大一次会议把“私营经济是社会主义公有制经济的补充”写进《宪法》。1993年，21名非公经济人士进入全国政协，但仍规定“不能吸收私营企业主入党”[245]。
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1986年，80%的国有企业实行了各种形式的承包经营，60%的国营小型商业企业实行了改、转、租、卖。8月，在对长期亏损的国有企业实行关、停、并、转，职工由政府安置的基础上，沈阳市防爆器械厂及其70多名职工成为新中国第一家破产的国有企业和第一批领取救济金的国企下岗职工。9月，国务院发布了国营企业实行劳动合同制、招用工人、辞退违纪职工和职工待业保险4项暂行规定，当年新招合同制职工560万人，其中相当部分是农民工。年底《企业破产法（试行）》颁布，鉴于工人阶级的领导地位，职工工资清偿得以优先。但社会保障等不配套限制了破产制度的执行[246]；还出现一些破产企业职工享有过多好处，生活境况甚至比不破产的困难企业职工还好，职工安置费用存在地区与身份（如固定工与合同工）的差异[247]。到2006年8月，《企业破产法》颁布，已按国际惯例作出了“担保债权优先于职工债权”的规定。
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改革的深入也拓宽了人们的收入渠道。1981年国债恢复发行，1984年“北京天桥”和“上海飞乐音响”股票发行，1990年上海、深圳证券交易所成立营业。1988年，上海铁合金厂职工杨怀定（杨百万）从国库券买卖中赚取“第一桶金”，随后成为中国第一批证券投资大户和数以亿计股民中的一员。另外，1979年以后，生产资料实行“双轨制”，在扩大企业自主权和个体私营企业发展空间的同时，为企业投机、“倒爷”特别是“官倒”提供了机会。
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大学生招生就业制度的改革和“‘种种不规范现象’和‘能挣钱的道儿’增多，以及学界和政界等高学历者的传统劳动领域特有的规范性、非经营性，使尚未形成高潮的‘学历热’便于80年代中期迅速降温”[248]。实际上，1978年部分高校已开始“招收了比例很小的自费走读、不包分配的学生”[249]。1985年5月，《关于教育体制改革的决定》将高校招生改为计划、委培和自费三种。虽然自费生“必须经过国家考试合格”，但以交费换取了较低的入学门槛，且不包分配。1989年3月，国务院批转《国家教委关于改革高等学校毕业生分配制度报告》，提出逐步实行毕业生自主择业、用人单位择优录用“双向选择”的就业制度，大学生“含金量”降低。
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在经济过热和倒买倒卖推动下，1986年开始出现通货膨胀。1988年夏，海南建省并成为经济特区，引起第二次外商投资高潮；物价“闯关”又引发全国性的抢购。9月，十三届三中全会提出治理整顿，投资规模压缩20%，工业增长速度降到10%或更低，压缩社会集团购买、控制货币投放、整顿公司等。
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1989年3月，由于大量民工集中到西北、东北和广东等地，一些“因找不到工作而流落街头”，国务院发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》。10月，国务院又发出《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，把“农转非”控制指标压回1.5‰。11月，十三届五中全会加强了对价格“双轨制”、“官倒”、“第二职业”等的整顿。虽然1990年上海浦东新区开发开放启动，引出了1991年第三次外商直接投资高潮，但由于收缩过紧，出现城镇需求下降、待业率上升，农产品普遍卖难，乡镇企业发展减缓。1991年2月，国务院又发出《关于劝阻民工盲目去广东的通知》。到1992年，约1000万农民工被“动员”回乡[250]。而1989～1992年，乡镇企业年吸纳农村劳动力也从之前的500～600万人下降到260万人[251]。
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1990年进行了第四次人口普查，由于农村包产到户和棉布等生活必需品取消按人口定量供应，农民申报户口的积极性明显减弱；一些地方政府、干部和家庭由于担心被处罚和清理，瞒报超生和流动人口的情况也增加了[252]。
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1992年初，邓小平视察南方，提出了“计划和市场都是经济手段。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”和“三个有利于”等重要观点[253]。10月，十四大确定建立社会主义市场经济体制的目标。之后一批省会城市及内陆市县开放，大批经济技术开发区和保税区建立。同时，“国务院修改和废止了400多份约束经商的文件，大批官员和知识分子投身私营工商界，1992年，辞官下海者12万人，不辞官却投身商海的人超过1000万人”[254]。
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1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》提出改革大学生“统包统分”和“包当干部”的制度，上大学原则上应缴费，多数学生“自主择业”。10月，《国家公务员暂行条例》施行，传统“干部”之下的知识分子和官员逐渐“分化为两个界限明显的阶层”，由于“官员和知识分子阶层在市场经济条件下收入状况的稳定和外资企业对大学本科和研究生学历的极端重视等因素，使‘高考热’、‘考研热’持续升温”[255]。到1997年“缴费上学、自主择业”已在高校普遍执行，而随着改革开放的深入，教育回报率也不断提高[256]。
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