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综合以上两个均衡,部门业务转化为党委政府政治任务的是重要的业务,而党委政府要整合部门资源的工作也是重要的事情。只有重要的事情才能转化为政治任务,只有事情重要才能去整合部门资源。
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条块天平的倾斜:块块对条条的整合能力增强
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在常规治理下,县域条块关系达到两个均衡,使县域治理有重点、有主次、有条理,政府部门主要做专业事情,县级党委政府推动重要工作,部门偶尔配合之,也不会浪费资源和扰乱阵脚。但是最近若干年,县域条块关系发生了很大变化,打破了上述两个均衡。其中一个变化是党委政府权威加强,整合部门资源、推动工作的能力增强,条块关系的天平向党委政府倾斜。
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在县域条块关系中,县级主要领导的政策动议要得到部门的支持,就要有依据。政策动议的依据越充足,就越能说服部门领导。中央的政治任务是县级主要领导推动工作的重要依据。中央越有权威,政治任务的政治正确性越强,它们作为政策依据的效果就越好。正是因为县级主要领导在工作推动中,加持了诸如“脱贫攻坚”“党建”“环保”“集体经济”等政治正确标签,才使得原本相对平衡的条块关系被打破,条块天平的重心向党委政府倾斜。
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党委政府以“贫困帮扶”的名义整合部门资源,让部门干活,底气更足,因为这是在讲中国最大的政治。有这个理由就可以不要其他理由了。部门要讲政治就要配合工作,主动清除工作推动过程中的拦路虎。部门合法合规的说辞,在政治正确面前底气不足,更不用说它们的小九九。
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由于天平向党委政府倾斜,政府部门就起不到对党委政府的牵制作用,更谈不上监督、制约。如此,县级主要领导就可能越来越任性乃至妄为,他们给政府部门施加政治压力,其推动的工作容易得到政府部门的支持,较容易地就能调动部门资源,工作也就容易落实落地。
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比如,过去县委县政府要向四大银行贷款搞建设,四大银行是纯垂管单位,与县级党委政府只有属地联系的关系,因此四大银行就不太买账,或者对县级党委政府的要求大打折扣。如今县级党委政府以“脱贫攻坚”的名义来调动资源,四大银行知道只有风险没有利润,但也得咬牙支持。农商银行对此就更加积极。县里成立城投集团整合各类公共资源,再以公共资源作为抵押向银行贷款,银行一看公共资源“有价无市”,一般不愿贷。但是,若城投集团以“扶贫开发”“环境整治”的名义贷款,就要容易得多。城投集团整合分散在各部门、各单位的公共资源,如水利局的水面、林业局的林场、自来水公司的饮用水、公交集团的公交线等,也更加容易。
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由此,推动工作本身就不会消耗县级主要领导太多的时间和精力,这样会有两个结果:一是他们推动的工作会增多。以前认为不重要、不紧迫的工作,他们也会通过做批示、出政策给予关注。这意味着,乡镇政治任务一大堆,事无巨细,几乎所有的工作都变得重要。二是干好事的能力增强,做错事的可能性也增加。由于没有部门的牵制和监督,许多大而无当、不计成本、消耗浪费、寅吃卯粮的政绩工程就可能堂而皇之接二连三地推出。
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条块之变:从条块结合到条块合一
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部门的业务工作政治任务化趋势加强,也是县域条块关系变化的内容之一。表现在三个方面:一是中央省市重视的事务增多,到了县域就成了中心工作。这些事务许多原本是部门业务(如环保、党建、安全工作),成了县级中心工作之后,事权、责任向乡镇压实,职权、监督权则掌握在部门手中。二是中央省市重视的事务有不少是综合性的、社会改造性的,如环境卫生整治、改厕、乡村振兴等,涉及不同部门的某些相关业务。于是,这些部门就将部门的其他业务也纳入综合事务中,或者其他部门千方百计地将自己的业务纳入综合事务中,从而把自己的业务工作转变为县委县政府的工作。三是县级主要领导重视的事情增多,与这些工作相关的部门的业务也顺带转变为县委县政府的事务。
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这样,一方面县委县政府整合部门资源的能力增强,另一方面部门业务转化为县级政治任务的趋势加强,就很可能出现这样的局面:条块关系一改过去合作、竞争、博弈的“条块结合”状态,转变成“条块合一”的状态。所有的工作(无论重要与否)都变成县级党委政府重视和推动的工作,部门从过去完成业务工作转变成推动落实县委县政府的工作,主要扮演协调、督查、考核的角色。那么,事权、责任都到乡镇了,乡镇要重视所有部门的事务,对所有事情都使较大的力。
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在县一级条块合一了,县域条块关系问题由部门与县级党委政府的目标不一致矛盾,转变为部门与乡镇的权责不匹配矛盾。
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2021年4月17日
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县乡中国:县域治理现代化 资源与考核:条块体制中的支配关系
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过去,条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强,条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇,乡镇要自主,乡镇干部要“自救”,就会采取各种反制手段,如避责、形式主义等。如何处理好部门与乡镇的关系,是当前条块关系研究面临的新课题。
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工作落实中的部门与乡镇
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上面对工作落实越来越重视,县级部门就要加强工作的推动力度。部门可做的有两项举措:
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一是强化部门设在乡镇、村的“腿”,通过完善部门的组织体系来强化工作落实。在北京平谷区,每个部门不仅在乡镇有自己的站办所,将事业编人员和临聘人员充实进去,在村一级也聘用了专职工作人员,如司法所的司法员、民政办的民政干事、残联的助残员、国土所的国土助理员等。部门的组织体系越完整,力量越充沛,其工作任务落实得就越好。各部门都希望自己有“大长腿”,不断向编办诉苦要编制。
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二是强化对乡镇的调动力度,通过乡镇党委政府重视来推动部门工作落实。这就会涉及条块体制中部门与乡镇的关系。部门是主抓业务工作的单位,业务工作需要到乡镇来落实,部门的工作落实情况与乡镇的重视程度有关。乡镇作为一级党委政府,有自己的工作优先主次判断,不会对各部门事务都均衡用力。这样一来,部门要落实好自己的工作,就要竞争乡镇主要领导的注意力,充分调动他们的积极性。虽然部门代表的是县委县政府,它们的工作乡镇不能推卸,但是在级别上,乡镇与部门是同级,相互之间没有隶属关系,部门不能强制乡镇重视自己的工作。
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在大部分地区,部门的组织体系还无法渗透村一级,在乡镇也主要依靠乡镇自身的相关力量。因此,部门落实工作主要还是动员乡镇力量。部门可以通过私人关系调动乡镇,例如,某局长与乡镇党委书记私交较好,打电话要求党委书记重视自己的工作。但私人关系具有偶然性,部门需要通过制度规范来调动乡镇,这就涉及条块关系问题。
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笔者通过调查了解到,部门对乡镇的调动主要有两种方式:一种是资源调动,一种是考核调动,分别形成了部门对乡镇的资源支配与考核支配关系。
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部门对乡镇的资源支配
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中部某省M县在全国百强县中排名靠前,自主财政资金雄厚。M县的发展规划是“南工北农”,南部乡镇以发展工业为主,侧重招商引资和工业布局,税收留存较多,可谓财大气粗。北部九镇定位为农业、旅游乡镇,大部分规模企业已搬至南部乡镇。北部乡镇的建设用地指标挪移到南部乡镇,为全县工业发展做出了贡献,县里则统筹向北部乡镇大量转移民生、建设资金。我们调查的H镇,本级税收一年只有3000多万元,上缴后留存的可以忽略不计,M县除包干H镇的人员工资、办公经费外,每年还有5000万元的转移支付,H镇用这笔资金做了大量微民生项目,解决了农村中的许多“小事”,但是较大的水路电气危改等项目,还需要镇村组向上争取项目。
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