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归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。
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乡镇党委书记的硬作风
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担任过乡镇党委书记的人彼此之间就像过去同年考上进士一样，因这种共同的经历而有较强的身份认同。譬如省厅某个副厅级干部与某个处级干部碰在一块，聊到后者当过党委书记，前者说“我也干过”，问“你什么时候干的”，后者说某年到某年，前者说“哎呀，您还是前辈啊！我××年才开始干呢”。二人话题投机，互生好感。干过党委书记是一种具有强烈自豪感的资历，也是向上晋升重要的履历。但仅做过乡镇长却不是基层最好的履历，也不能引发较强的身份认同。
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虽然乡镇政府属于最基层政府，部门不齐全，责权利不匹配，但它的事情是综合性的、全局性的。党委书记掌管着乡镇全方位事务，既要协调乡镇层级的利益关系，还要沟通村镇县关系。能够做到乡镇党委书记和做了几个乡镇的党委书记的人都有几把刷子，是全能型、复合型领导人才。
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乡镇党委书记的工作除了要对接上面、向上跑资源外，主要就是做群众工作，将农村复杂的事情摆平，同时将乡镇一班子人马拧成一股力量为乡镇干活。农民和乡镇干部都不是文绉绉的人，乡镇党委书记跟他们打交道需要讲究策略。
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乡镇是最基层的一线，上面各个部门的事情都得在这里贯彻下去。但是，乡镇一级责权利又最不匹配，乡镇干部事情很多、责任很大，而职权却很小。要把事情办好，乡镇干部、乡镇党委书记就得在机制、手段、技术、方式、方法上创新。所以，经过乡镇党委书记岗位锻炼的人，在治理技术上、群众工作上、资源动员上、关系协调上、政治技巧上都是好手。
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相较而言，没有做过乡镇党委书记的委办局长，他们管的是专业技术方面的事务，面比较窄，所能调动的资源不全面，面对的事情没有乡镇复杂，负的责任也没有乡镇大。委办局的事务更多的是按照法律法规或技术技能标准来操作，多数属于标准动作、自选动作，自主空间不足，其所治理事务的后果、风险一般在预测范围之内。委办局的治理事务也较为单一，治理对象较为确定，其内部利益关系也较为简单，额外的治理事务、突发性的治理事件很难发生，处理的利益矛盾不是很尖锐。那么，一直在委办局线上待的领导，无论在视野、魄力上，还是在应付突发事件、群体性事件的能力上，都难以与乡镇党委书记匹敌。
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所以说，乡镇党委书记基层经验丰富，政治技巧娴熟，关系动员手段高超，行事风格果断，能够独当一面。
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县级党政关系
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如果说在乡镇只见书记不见乡镇长的话，那么，到县一级，党政关系就要复杂、实质得多。县级党政关系体现在两个方面：一是党委与政府的关系，二是县委书记与县长的关系。
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县级党政关系要实质性得多，因为县级政府的部门是完整的，行政职能是独立的。县政府及其部门作为独立于党委系统的一套体系，有正式的法律制度规范其权力运行，县长是政府行政首长，各委办局长由其签发任命书任命。在这个意义上，县长有调动委办局资源、行使行政职能的权力。
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县级党委及县委书记管理的是党务系统，对县域进行政治、组织和思想领导，不涉及具体行政职能。但在实践中，党委统揽一切、协调各方，形成“党委领导，政府主导”的治理局面。党委与政府的关系并不是相互独立的系统，党委较深地介入具体的治理事务之中。县委书记作为县里的一把手，要具体领导县域经济社会事务发展，将自己的意志变成县域发展思路。实践中，操作不好势必造成党委与政府在权力、职能分配上错位，造成县委书记与县长分工协作上的张力。
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县级党委介入政府事务主要有几个措施，其中之一是县委常委分管政府事务，每个常委分管一部分政府部门的事务，各部门向常委负责，分管常委承担分管责任。县政府系统各副县长也对各部门有分管责任。这就可能形成双重分管的局面，使各部门分别向党委和政府分管领导负责，增加了管理层次，加大了行政成本，还可能因县委分管领导与政府分管领导意见不同而导致政策无法执行。
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党委还通过党委的协调部门介入政府事务。这些协调部门包括政法委、宣传部、农工部等，协调部门扮演着领导和牵头的角色，过去有的协调部门还掌管着所协调部门的人事权。
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党组织是党委对政府各部门进行政治、组织和思想领导的重要组织载体，也是介入政府事务的主要渠道。在政府及各部门中都要设立党组织，县长是县政府党组的书记，各部门的主要领导（有党员身份者）是部门党组的成员。县级党委通过党组及其成员来贯彻自己的意志。
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对于县委书记来说，除了通过上述组织方式介入政府事务外，还有两种方式来影响和调动政府部门：一是配置干部，二是设立临时机构。
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党管干部是党的一项重要原则。在县一级，党管干部主要体现在县委书记有决定和配置县域内副科级以上干部的权力。副科级以上干部的任免需要常委会通过，主要决定权在县委书记手中，其他常委有推荐干部的权力。县委书记通过任免重要委办局一把手来调动政府部门，这些一把手围绕县委书记的思路来行使职权。
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设立临时机构来集中办理一些临时性的重要事务，是中国共产党重要的工作传统，也是行之有效的治理工具。在县域治理中，设立临时机构也是政府权力向党委集中的重要方式。县委书记就可能通过常委会的组织形式成立临时机构，将县政府及部门一些重要事务的治权和事权转移到临时机构中来。县委书记可以担任重要临时机构的负责人，也可以任命其他人担任负责人。临时机构向县委书记负责。
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在县域，县委领导、政府主导的治理格局已经形成。但是，毕竟政府是一个独立的系统，行政职权掌握在政府及部门手中。实践中，可能出现这种局面：县委及县委书记做出了决策，政府及部门可能不执行或选择性执行。在县级领导架构下，县委书记管干部，县长是财务“一支笔”。县委书记要用钱，需要县长签字。如果县长不签字、不批钱，县委书记做出的决策也就执行不了。即便财政局局长认同县委书记的决策，但是没有县长签字，财政局局长也就没有权力动用财政的钱。
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例如，在某县，2013年国有企业下岗职工上访要求购买社保，县委书记从信访维稳和关心群众的角度在常委会上做出妥当安置下岗职工的决策。但因经费需上亿元，县长认为拿出这么多钱会妨碍县里其他事业的发展，对县委书记的决策不以为然。但是，县委书记的决策又不能不执行，于是县长就划拨了一两百万“意思了一下”，使得这项决策变成了烂尾决策。
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委办局长有时也会“软对抗”县委的决定。部门有自身独立的利益，它们要对接上面的任务、政策和法规，同时又要实现县委书记的治理意图，二者可能发生矛盾。一般时候，委办局长会尽力为县委书记跑前跑后。但是，如果要踩线或越线，矛盾就会很大。或者，委办局长就是县长提拔上来的人，不乐意为县委书记跑前跑后。在这两种情况下，委办局长会以法律规章的名义敷衍县委书记。
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以上表明，政府科层制越发达、条线部门越独立、依法行政越严格，县级对政府部门的动员能力就相对越弱。
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2016年11月22日
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