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一线政治：谁有能力听谁的
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单位主要领导丧失政治权威的另一个表现是，被底下的人认为没有领导能力，对其领导不服气，在其面前消极怠工不合作。
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在实践中，体制内有一线和非一线之分。在上下级关系及权力运行上，也就存在“一线政治”与“非一线政治”之别。
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一是关系属性方面的差别。在一线，上下级之间不是上级与下属之间的层级关系，而是共同协作的工作关系，领导还会刻意营造工作团队内部的人情味。因此，一线上下级之间、同事之间的关系较为扁平化，等级性不强；相互之间在工作中较为随意，距离感不强，内部掺杂着各种拟亲关系。在非一线层级，上下级关系以“法定”为主，等级性较强，相互之间有较强的距离感，工作中内部较少有人情关系和拟亲关系。
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二是权力实践方面的差别。一线权力运行刚性不足而柔性有余，上级对下级下达任务，不是直接命令，更多带有协商讨论性质，在某些时候上级还要“讨好”下级，求他们把事情办好。上级在布置任务之后，自己不能闲着，他们要跟下级一同完成任务。上级要刻意营造良好的团队工作氛围，通过关心、利益共享等各种策略将成员团结动员起来。在一线，为了更好地调动下级干活，领导还会创造诸多的工作机制，以实现人与人、人与事之间的最佳匹配。在非一线层级，权力的运行是非人格化的、刚性的，领导直接向下属布置任务和下达命令，下属无条件服从。否则，上级可以依照规则对下属问责，或者通过其他方式惩罚下级。
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三是权威来源方面的差别。在一线，领导权威来源于职位赋予的权力，职位越重要，权力就越大，在下级面前就越有权威。比如，乡镇党委书记是乡镇一把手，权力要大于乡镇长和其他班子成员，他在下级面前更有权威。此外，领导权威还来源于领导的个人能力及其魅力。一线领导个人的能力包括调动资源、协调关系、解决问题、应对危机等综合性能力。其能力越强，越有领导魅力，下属就越佩服，越会心悦诚服地听领导的话、跟着领导干活。反之，若领导水平差，不能解决问题，乃至“外行领导内行”，领导在下属面前树立不了威信，下属对其命令和领导不服气，也就不会忠诚于领导，不会为领导卖力。对于一线领导的权威来说，权力和能力二者相辅相成，缺一不可。在非一线层级，领导的能力和个人魅力不太重要，只要占据了权力岗位，发布的命令和指示就会有下属去传达、布置和执行。
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之所以“一线政治”和“非一线政治”会有上述差别，与一线和非一线面临的问题和所处的环境有关系。一线直接面对具体问题，不仅工作人员要有解决具体问题的能力，一线领导也要有解决问题的能力。一线领导能力越强，在下属面前权威就越高，下属对其就越忠诚。一线工作具有复杂性、多变性、难控性、非规则性等特点，需要充分调动一线人员的积极性和主动性，也需要给予一线人员一定的自主性、灵活性和自由裁量权。那么，一线工作团队就不能等级性太强，权力运行不能过于僵化。而在非一线层级，不直接面对具体治理事务，各个层级主要是起到一个做宏观决策、政策转化或上传下达的作用。领导有没有解决具体问题的能力，并不影响体制权力的运行和上下级关系。非一线层级掌握着较大的权力和资源，可以通过权力和资源来动员下面的人干活，而不需要通过个人魅力或私人关系、情感等来动员。所以，上下级关系完全可以是等级性的，权力运行也可以是直白和刚性的。
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所谓“一线”，主要是指基层治理一线，包括街乡治理、街头执法、医院诊疗、企业生产等领域。但是，“一线”是一个相对概念，与具体问题所涉及的面有关系。当问题是在村一级时，村一级是一线，村支书是一线领导，他们需要有解决具体问题的能力。当问题上升到乡镇一级时，乡镇是一线，乡镇党委书记是一线领导，他们需要有处理具体问题的能力。而当问题是市县面上的问题时，市县领导就成了一线领导，他们就要有解决这些问题的能力。省市也有可能成为一线，届时其领导也就成了一线领导，也要有解决这一层级问题的能力。
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一旦某个层级从之前的非一线变成一线，其领导就成了一线领导，就必须展示解决具体问题的能力，否则就不能在下属面前树立权威，下属就不会积极配合工作，也就难以指挥得动下面具体干活的人。
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上下关系的实践逻辑
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在体制内，领导与下级的关系是一个重要的政治问题，它涉及领导能否充分动员下级、贯彻意志。所谓“权力运行”实际上是政治意志在领导与下级之间传递，传递是否畅通与“领导—下级”之间的关系状态有关系。“单位政治”讨论的是，领导是否有政治地位和政治前途，对获得下级的忠诚、组织动员下级非常重要。下级将自己的政治前途系于领导身上，因为忠诚非畏惧领导权力而听命于领导。“一线政治”的基本原理是，因为要直接解决问题，一线领导需要具有相应的解决具体问题的能力，这既是一线对领导的要求，也是下级对领导的期待。如果领导能够满足要求和期待，就可以与下属建立“权威—忠诚”的关系，从而便于对下属的组织动员。
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2020年2月14—15日
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县乡中国：县域治理现代化 片线结合：不变体制变机制
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乡镇不缺人，缺的是财、权、政策等资源。乡镇要想做好工作，就需要将工作人员最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。
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机构改革的“三定”方案是指定部门职责、定内设机构、定人员编制。定了之后就成了固定的体制，一般很难再变化。但是，乡镇具体的治理实践并没有按照“三定”方案设定的路径亦步亦趋地走，而是在不违背“三定”方案原则的基础上，针对具体治理事务，创新治理机制，最大限度地利用“三定”方案设定的体制资源，实现基层治理的有效性。基层治理的机制创新激活了体制，转化了体制的优越性。湖南X县各乡镇实施的“片线结合”制度，是典型的机制创新。
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“片线结合”的基本情况
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2019年3月，X县根据中央和省里的机构改革要求，按照“精简、统一、效能”和“小政府、大服务”的原则，对全县乡镇机构进行了重新设置，共设十个部门，采用“6+1+3”的模式。“6”是指六大办公室：党政综合办公室、基层党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安和应急管理办公室、自然资源和生态环境办公室。“1”是一个综合行政执法大队。“3”是三个中心：社会事务综合服务中心（挂文化综合服务站牌子）、农业综合服务中心、政务服务中心。
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这十大机构按照“职责同构”原则，对应市县职能部门的相应机构，承接这些机构下达的行政业务。乡镇与市县机构并不“上下对齐”，除基层党建办公室只对接县级一个部门（组织部）之外，其他机构都属于综合职能机构，对接市县多个职能属性相近或相关的职能部门。党政综合办公室对接县委办公室和县政府办公室，社会事务办公室对接民政办、社保局、医保局、退伍军人事务局等，自然资源和生态环境办公室对接自然资源局、生态环境局、建设局。这些机构的办公人员也都身兼数职、一岗多责。乡镇班子成员之外的工作人员的编制分别纳入这些机构，改革前属于民政办编制的工作人员统一编入社会事务办公室，之前编制在统计站的工作人员一并划拨到经济发展办公室。这就是所谓“编随事走，人随编走”。不同机构的人员拥有不同的职责，掌握不同的权限，他们所做的事、所承担的责任、所行使的权限都是法定的，他们一般不承担法定之外和其他岗位的任务。
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岗位的法定任务是行政业务，属于事务性工作，李元珍将其概括为“科层工作”，就是科层体制要正常运转需要完成的事务。科层工作不能涵盖乡镇所有的工作内容，它只是乡镇工作的一部分，此外还有两项工作，分别是基层工作和重点工作。
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基层工作包括农村工作和社区工作。许多科层工作需要到基层落地，是基层工作的部分内容。但是，若每项科层工作都要工作人员直接对接每个村、社区，那么工作人员就难以应付过来。例如新农合、新农保费用的收缴，相关工作人员无法跑遍全乡镇二十几个村，工作量太大，难以在既定时间内完成任务。这样就需要一些人专门来承接科层工作，以使工作更有效率、精准、有力度。那么，这些科层工作就要转化为基层工作。
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基层一线还有许多治理事务无法纳入科层机构的职责范围之内，或者由职能机构的工作人员来处理效果不好，但这些工作又必须由乡镇工作人员承担。诸如，做群众工作，必须由对农村工作熟悉、与村民相互熟识的人来做；处理群众矛盾，先要由村组干部和代表乡镇的驻村干部处理一遍，或做前期基础性工作，再交由乡镇综治机构来解决；还有一些是不经过站办所，党委政府直接交办下来的任务，需要在基层落地，也必须由乡镇工作人员去推动，这些一般是综合性事务，如空心房整治、大棚房整治等；还有许多上传下达的工作，如十九届四中全会精神的传达、农村维稳情况上报，因难以由职能机构的工作人员或村干部来完成，就需要有专门的人来做；再如基层民众的许多需求，特别是一些新需求，需要乡村干部及时掌握和回应，就需要有对某些村特别了解的乡镇干部；等等。相对于科层工作来说，基层工作有着细小、琐碎、综合、不定时、无规律的特点，需要发挥乡村干部的积极性、能动性和主体性，因而需要有专门的人来承担。
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重点工作是指从乡镇各类工作中划分出来的重要事务，乡镇主要领导对这些事务投入较多注意力，给予较大人力物力投入。重点工作有四个特点：一是综合性较强，单一的职能机构无法完成，需要调动多部门的资源和力量，如征地拆迁、棚户区改造、增减挂钩。二是要与群众打交道，需要动员、协调群众和做群众工作，还可能与群众展开利益和情感博弈。这样的工作也不是每个乡镇干部都能胜任。三是涉及属地发展稳定，如综治维稳、城镇建设、工程建设等工作，而被设定为重点工作。四是具有长期性。重点工作不是阶段性工作，而是乡镇长期要面对的治理事务。即便重点工作中有些具体的治理事务，在某个阶段完成了，但是还会有新的类似的治理事务出现。经济社会发展速度越快的乡镇，重点工作就越多。X县的N镇是城关镇，属地内的重点工程特别密集，其重点工作也就非常多。农业型乡镇的重点工程则相对偏少。因此，重点工作虽然不像创卫、扶贫等中心工作那样需要动员全乡镇的工作人员去做，但仍要有专门的机构和人员来承担。
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基层工作、重点工作与科层工作一样，都是乡镇的常规工作。然而，在乡镇机构改革中，机构和编制是依据科层工作来设置的，而没有考虑基层工作和重点工作的量大量小。科层事务量大的机构就增设编制，典型的如基层党建，不仅增设了专门的机构，还增加了编制。乡镇纪检工作也较过去工作量显著增加，县编委就相应地增加纪检干事的编制。科层事务减少的机构则会缩减编制，如N镇原计生办有30个编，机构改革后只剩下8个。“人随编走”，基层工作和重点工作由谁来做？
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