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乡镇是工作的一线，乡镇的领导干部最清楚哪些工作需要多少人、哪些人能够胜任哪些工作。这样，通过“片线结合”的制度安排，在乡镇一级就可以很好地将不同数量的工作人员配置到不同的工作中去，将不同的工作人员分配到不同的岗位上，从而做到“人适其事，事得其人”，最后就能够“人尽其才，事尽其功”。
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“片线结合”的必要性
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“片线结合”是X县的经验。N镇的重点工程线是2012年启动的，“片线结合”制度的设立也是在这个时间点前后。“片线结合”的工作是乡镇的重要工作，但又与中心工作不同。中心工作一般是阶段性的工作，需要调动全乡镇的力量去完成。“片线结合”的工作是长期性的，虽然每个重点线内部有不同的阶段性的工作，但这些工作的性质是相同的，因此，片区管理机构和重点线管理机构都是常设性内设机构。
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“片线结合”的制度创新在实践中发挥了很好的作用，也有其实践的必要性。
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（1）“三定”方案原初设计的问题。在“三定”方案原初设计中，考虑的只是县级各职能部门任务到乡镇后落地的问题，包括：有哪些行政业务，需要设置多少机构；有多少量的工作，需要配备多少职数和编制；哪些岗位需要专业人员，哪些岗位不需要。将乡镇的行政业务量定下来后，机构和编制也就定下来了，然后将现有的工作人员的编制都纳入各个机构。如果乡镇超职数和编制了，就得先将超额的消化，等到缺编的时候再按编进人。职能、机构、编制的背后是资源。财政按照“三定”方案拨经费，有多少事、多少人就拨多少钱。但是，“三定”方案并没有考虑乡镇本身的基层工作、重点工作。而这些工作是较科层工作更大的一块工作，要消耗更多的人力、物力等资源。但“三定”方案中并没有设置这部分资源，那么，乡镇就必须从“三定”资源中划拨一部分资源到这些工作中来。随着国家对村、社区的投入及改造加强，基层治理的任务会越来越重，所耗费的资源也将越来越多。
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“三定”方案中，也没有对乡镇现有人员适合什么岗位进行判断；“三定”之后，有些办公室缺编，也难以判断新进来的人胜任何种工作。也就是说，“三定”方案很难在乡镇做到人事、人岗、人职的匹配。“三定”方案以专业化为准则，要求专业的人做专业的事。但是，乡镇很多工作专业性不强，不同的工作需要的不是专业技能，而是工作人员不同的能力、经验、特点、禀赋及关系。“片线结合”则可以将工作的属性与工作人员的特性结合起来，使二者具有较高的匹配度。
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（2）新生事务不断出现的问题。乡镇工作中，新生事务包括两个方面：一是农村社会生长出来的新生事务。由于农村社会极大地融入了现代化之中，出现了一些新的事务，产生了一些新的矛盾和需求，这些都需要乡镇给予解决和回应。二是每个乡镇都有自身的发展定位，希望做出一些亮点，以彰显乡镇的特色和政绩。比如，有的乡镇搞工农产业发展，有的乡镇搞旅游项目，有的乡镇打造文化项目，有的乡镇搞居家养老试验，有的乡镇搞特色小镇，有的乡镇创新党建引领治理，等等。这些项目有的是专业性的项目，能够对接相关职能部门；有的则难以落到某个职能部门。但是，乡镇要想做出成绩，都不能仅靠职能部门，而是需要将其划入重点工作行列，有专门的机构和人来盯着。
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（3）工作任务增多抓实的问题。十八大以后，乡镇政权一改取消农业税后悬浮型、维控型政权的特性，变成了积极有为的一级政权，主要表现在执行政策和完成任务上。一方面，上面下达的工程建设和社会改造任务越来越多，这些任务都得在乡村两级落地，乡镇的任务是督促和监督落实情况。另一方面，上级职能部门的各项工作要对接到村到户，件件都要抓落实、求实效。过去，乡镇只抓中心、重点工作，而许多站办所的工作做个七八分能交差就不会做到十分，因而许多工作能应付就应付，绝不会认真地去落实。但是现在，乡镇每项工作都变得重要，都要“狠抓落实”。这就需要加强乡镇落实和推动工作的力度，也就需要有专门的人来做落实和推动的工作。在村一级落地的工作，需要有代表党委政府的人来推动乡村干部落实工作，督导他们工作；而重点工程的工作，则需要直接有人来负责落实。
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“片线结合”的机理
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“片线结合”之所以能够发挥很好的作用，与其内在运作机理实现了基层相关要素的有机结合有关系。
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（1）人与事的有机结合。科层制定编定岗最大的问题是可能造成人事不匹配，不能发挥工作人员最大的优势和潜能。比如，某个人的编制在财政所，搞财务是其专业，但是他可能更擅长写材料或者做群众工作，若他留在财政岗位工作，就不能完全将他的这些能力发挥出来。如果一个不善于跟人打交道但有较高文字水平的人的编制在社会治安与应急办公室，那么他就不太能胜任矛盾调解的本职工作，只有将其调至党政综合办或基层党建办才能“人尽其才”。
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在“片线结合”中，除领导岗位和一些专业性较强岗位上的工作人员不能变动之外，其余工作人员都可以在基层工作、重点工作和科层工作之间自由选择。专业性工作人员达到一定工作年限后，在有人接手其工作的情况下，也可以参与双向选择。工作人员自由挑选的岗位一旦被片长或重点线领导接受，就可以做到人事匹配。人事匹配主要包括：一是个人的能力与工作的要求相匹配，能够胜任他所选择的工作；二是个人的偏好与工作的特性相匹配，能够在所选择的工作中找到乐趣；三是个人的个性与工作的环境相匹配，能够与所选择工作的环境氛围相融洽。
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在N镇，从事科层工作的主要是年轻人，只有个别专业性站所的人年龄比较大，如财政所、国土所。年轻人一般学历较高，公务员都有大学本科学历，事业编也有高中或大专学历，能够运用电脑和其他现代化设备办公。年轻公务员有较强的文字撰写、政策理解和创新能力，他们能够胜任办公室的材料撰写、经验总结、宣传报道、活动创新等工作。N镇30个非党政领导的公务员中，有14人从事办公室工作，几乎一半的公务员留在了办公室。办公室的另一个显著特点是女性工作人员较多。这与办公室的工作相对有规律、有正常的上下班时间（党政办除外）、不需要处理复杂矛盾、大部分工作相对清闲、有些是窗口工作等有关系。女性的个性特征、需要照顾家庭等正好与此相匹配。
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基层工作要下乡、与农民打交道，不仅细小琐碎，而且矛盾复杂，工作人员既要有一定的群众工作经验，还要耐心细致和善于控制情绪，但对文字水平和电脑操作的要求不高。因此，参与基层工作的人一般是有过驻村工作经历或熟悉群众工作且年富力强的人，在年龄上以30多岁为主。N镇27个基层工作人员中，有22个是事业编，只有5个是公务员编。4个片长都是事业编，2个是80后，2个是70后，都有很丰富的群众工作经验。N镇的公务员基本上是近10年进的人，都较为年轻，没有多少群众工作经验。如果主要让他们参与群众工作（包括基层工作和重点工作），就很容易出问题，比如言语、工作方式不对，可能会引起村里干部、群众的对抗性反应。少数参与基层工作的年轻公务员由经验丰富的事业编工作人员“传帮带”，不单独处理群众矛盾。N镇基层工作分4个片区，共5个公务员，每个片区1~2个公务员，有1个片区没有公务员。
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重点线工作主要是解决群众矛盾和协调群众利益关系，不仅关系到乡镇工作能否落实，还涉及全镇政治社会稳定。也就是要解决问题，还不能出问题。所以，重点线上的负责人一般是在该乡镇工作时间特别长、群众工作经验特别丰富、各方面关系都特别熟稔、能调动各方面资源摆平事情的人，“要有魄力，要有口才，讲得心服口服。与群众打交道，要镇得住。”N镇重点工程线指挥长、办公室主任、办公室原主任都是五十五六岁的老干部，在该镇待了二三十年。该镇综治办共10个工作人员，全是群众工作经验丰富的事业编干部，没有公务员。重点工程线共有29人，40岁以上的人占绝大多数，只有两三个人是二三十岁的事业编。重点线中有11个公务员，他们也都是四五十岁、一直在该乡镇工作的“老乡镇”，工作经验丰富，与群众的社会关系广泛。从性别上讲，重点线工作人员主要是男性，只有少数几个“老乡镇”型的女性。每年都会有个把年轻公务员参与重点线工作，属于锻炼性质，待的时间不会很长，一两年就会调离。
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（2）领导与干部的有机结合。在乡镇治理一线，领导与干部在工作上不是刚性的“命令—服从”的权力关系，因为领导基本上没有太多的资源调动下面的干部干活。手下的人不积极、认真、主动地干活，什么事都应付了事，领导也没办法。在“三定”条件下，可能领导与下属相互不对眼，领导对下属不满，下属对领导有意见，但是双方都无法自主选择对方。这种状态会加剧双方的矛盾，领导难以调动下属的积极性，下属在领导手下干活也不称心如意，从而影响工作的开展。“片线结合”通过双向选择，而不是“人随编走”，就可以很好地解决“跟谁一起干活”的问题。
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在“片线结合”中，首先是班子成员商定由哪些班子成员担任片线的主管领导，再由主管领导在中层干部、普通干部中选片线负责人，然后由片线负责人挑选工作人员。片线负责人可以在双向选择中挑选自己所在片的工作人员，也可以向主管领导申请要某人，或者亲自跟他选定的人做工作。一般工作人员则在乡镇确定了主管领导和片线负责人后选择不同的片线，他们既可以看人选片线，即跟着某些人走而不挑工作；也可以先选片线再看人，就是先认定是到片区还是到线上工作，再看片线的主管领导和负责人哪些适合自己跟。双向选择，既是选工作，也是选人。
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领导挑选了中意的下属，自己的工作就会轻松、简单些，不用操心片线内人际关系，包括团队建设、调和成员之间的矛盾，就可以相对容易地调动下属的积极性和主动性。下属选中了认定的领导，就可以在相对融洽的关系中工作，身心舒畅愉悦，没有跟领导处关系的心理负担，因而会主动想领导之所想、分领导之所忧，把事情想在前面、办得稳当妥帖。所以，领导和工作人员选人的首要标准是熟悉，其次才是能否胜任工作。在相互熟悉的基础上可以建立两重关系：一是亲密关系。也就是相互之间的关系距离很近，没有权力、等级和心理隔阂，相互之间把对方当“自己人”，这样就会把对方的事情当作自己的事情来办。最近距离的关系就是兄弟关系、朋友关系及盟兄弟关系，他们之间的工作关系会转变为“自己人”一起干活的关系。二是信任关系。下属相信，跟着领导干活，自己不会吃亏、待遇有保障；领导相信，将活交代下去，下属不会敷衍了事。领导和下属相互熟悉，工作就不需要磨合，每个人上手、进入状态都很快，团队的组织成本就很低。原来就在一起干活的领导和下属，相互间的默契程度更高，不需要领导说话或安排，下属就可以把活干好。
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片线负责人跟片线成员是平级的，没有正式的层级和权力差别，因而他们不可能直接指挥、吩咐成员干活，更不能以命令的口吻跟成员说话，他们主要是跟成员一起商量着干活。因此，片线负责人挑选成员越是相熟越好，之前一起配合工作过更好。N镇的谢片长和张片长两人的际遇充分说明了这点。谢片长1988年生人，已当了两年片长。2019年，他所在片的片员都是他挑选的，与他之前都有过工作关系，而且都是年龄相仿的男性，各自家庭情况都差不多，相互间气味相投，工作氛围好，在一起工作的时候不谈私事，私下里聚会不谈工作。访谈时，谢片长情绪高昂，对工作态度积极。张片长则相反。他停薪留职了几年，2018年才回来上班，挑选片员时由于主管领导调离，他想要的人都没有要到，领导分给他的都是其他片线选剩下来的，而且年龄普遍偏高，男女都有，相互之间不熟悉，都有各自的重心，既玩不到一块，也说不到一块，这样工作起来的积极性和配合度就不高。张片长难以调动他们，甚至连表格发放这样的工作都得张片长亲自去做。访谈时能够感受到张片长有较大的负面情绪。
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在“片线结合”中，通过双向选择，一方面可以建立主管领导与片线负责人之间的熟悉、信任、亲密的关系，打通领导层与工作一线的关节，加强领导推动工作的力度。另一方面，也可以建立片线负责人与片线成员之间的熟悉、信任和亲密关系，节省一线工作的运行成本，增强协同工作的能力和强度。
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（3）一线工作与干部培养的有机结合。在乡镇，干部是放在治理一线中去锻炼培养的，一线工作机制与干部培养机制是结合在一起的。乡镇干部培养有两个方向：公务员的培养和事业编的培养。在身份上，公务员相对于事业编有更大的上升空间，事业编工作人员的天花板是站办所主任，很难有机会升任副科级干部。公务员则在理论上可以一直往上升。乡镇对年轻公务员和年轻事业编的培养方式和目标有差异。
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就年轻公务员而言，他们考上公务员进入乡镇后会首先被安排到办公室工作，比较普遍的科室是组织办（基层党建办）和党政办（党政综合办公室）。这两个办公室既需要有较强文字驾驭能力的年轻人，也很能锻炼人的综合能力。党政办是一个从事调度协调、收发文件、材料撰写、领导文秘的综合部门，在该单位待上两年时间可以培养以下能力：材料撰写、调查研究、服务意识、上传下达、调度协调、政策理解、后勤保障等，也能熟悉全镇干部、各村社区的情况，还能与县级党政办工作人员、其他单位办公室工作人员、本镇领导干部、村干部等建立一定的社会关系。组织办在加强基层党建之后力量得到加强，工作量大幅度增加，在该单位工作对工作人员的制度创新、材料撰写、组织活动、联系沟通等能力会有较大提升。
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新进公务员在组织办或党政办工作两三年后，乡镇会安排他们驻村工作。年轻公务员一般不会担任片长或副片长、单独联系一个村，而是由“老乡镇”带着进村入户，学习怎么跟村干部、群众打交道，学习如何处理群众矛盾、掌握群众工作的方法。还有的年轻公务员会被安排到重点线工作，他们也不会单独开展工作，尤其不会独自接触比较敏感棘手的事务。乡镇不会让年轻公务员在片线上待太长的时间。无论是驻村还是驻线，都容易出问题而被问责，而公务员被问责就会影响发展。因此，乡镇会在一两年后就将公务员调离片线，重新安排他们到办公室岗位。表现突出的，可以担任站办所的副主任或主任，或者其他重要职务。担任中层副职的公务员会有驻村的工作，但会被安排到工作基础比较好的村，或他们熟悉的村，这些村的工作相对简单，不容易出问题。在中层岗位上，年轻公务员要负责一方面的专职事务，不再仅仅扮演执行者的角色，还要扮演决策和负责的角色，角色不一样，得到的锻炼也不同。其中优秀的，在三四年之后就可以提拔为副科级干部。普遍规律是，党政办主任或组织办主任被提拔的概率较高。没有被提拔的则会在几个站办所正职或副职之间轮岗，获得更多的经验，有的还会选择驻村，但一般不会驻重点工程线。进入乡镇班子的年轻公务员会在新的岗位上获得新的工作经验。从在乡镇的调研来看，年轻公务员有较多的机会和空间获得成长，他们的经历和经验是丰富的、完整的。
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如果说对公务员的培养是综合性的话，那么对事业编的培养就具有单一性，主要培养的是他们的专业性或做群众工作的能力。在一些专业性比较强的站办所，事业编会在专业化上获得经验，有的工作人员一辈子就待在一个岗位上，成为该领域的专家型干部。年轻的事业编进乡镇后，也多被安排在站办所工作。但与公务员不同的是，他们去党政综合办或党建办的少，而去专业科室的多，可能是专业科室与事业编的非流动性具有契合性。也有的事业编一进来就跟着“老乡镇”们到片区去驻村。由于事业编可能一辈子都会待在一个乡镇，他们在办公室和片线上与他们的负责人、主管领导会因为工作关系形成稳定的“师徒”关系或“盟兄”关系。比如，某年轻事业编驻某村时跟的是某片长，由该片长带着做农村工作，二者就很容易形成工作上的“师徒”关系。若该片长调到另外一个片区当片长、到某科室当一把手或到线上工作，该事业编往往也会跟过去。
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另外，由于年轻的事业编没有上升空间，受了处分也无所谓，因此不需要刻意“保护”他们，而是敢于用他们，充分利用和发挥他们的优点，让他们在一线工作中尽快成长为乡镇工作的能手。比如，X县乡镇的事业编多来源于退伍军人，他们有着执行能力强、敢冲敢闯的特点，乡镇就会先放他们到各个片区去锻炼，然后让他们到重点线工作，群众工作经验特别丰富的可以进入重点工程线。有了若干年站办所、片线工作经历，30多岁的事业编就可以成为“万金油”和独当一面的“老乡镇”。
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