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1703209537 三是经费授权。“片线”工作属于“定职责”之外的活,没有法定经费,其工作经费从乡镇总盘子里面划拨,每年的额度是固定的。比如,每个片区的年度工作经费是5万元;重点工程线办公室的工作经费是10万元,县里会给每个工作人员每月1000元的补贴;综治线每年的工作经费是50万元。“片线”的工作经费属于包干性质,多了不退,少了不补。只有综治线可以根据实际情况再向县里申请维稳补助。之所以会包干工作经费,而不是实报实销,原因是“片线”的许多工作都是群众工作,耗费的主要不是物质资源,而是干部的人力资源,因而难以用发票体现出来;农村消耗的许多物资资源也难以获得发票,比如在菜市场买米买菜;基层群众工作具有临时性和不定时性特征,许多工作要加班加点,可能需要用餐、用车及住宿等,每次都临时向领导申请比较麻烦(还可能申请了,领导高兴就批,不高兴就不批)。包干经费之中,“片线”负责人可以根据实际情况灵活地使用。
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1703209539 乡镇党委政府对“片线”最大限度地授权和放权,可以调动“片线”的积极性和责任心。但乡镇不是对“片线”放任不管,而是会在某些方面予以控权:
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1703209541 一是结果控权。结果控权是乡镇对“片线”管理的最基本原则,乡镇对“片线”治理过程不感兴趣。在对片区的管理上,乡镇根据每个村的年终考核情况来综合确定片区的年终绩效。综治线的考核看年内乡镇是否出现群体性事件、赴省赴京上访的数量等。重点工程线则看各个重点工程的进展情况,没有预期完成的工程看是否是群众工作没做通的缘故。
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1703209543 二是问责控权。乡镇不管“片线”怎么开展工作,但是如果“片线”在治理过程中出了问题,如片区内出现重大安全事故,重点工程线出现围攻事件等,就要对“片线”负责人及工作人员进行问责或责任倒查。
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1703209545 三是反馈控权。乡镇主要领导、主管领导掌握了较“片线”负责人更多的资源,所以,“片线”在遇到无法解决的问题时会首先向主管领导反馈,由主管领导协调资源解决;如果还不能解决,主管领导会向乡镇主要领导汇报,由主要领导调度解决。乡镇通过“反馈—调度”掌握“片线”工作的情况,把握“片线”工作的方向,并给予支持、指导和督促。
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1703209547 (5)人员配置与干部激励的有机结合。“片线结合”是典型的以事务为基础对人员进行配置的制度安排,达到人事的最佳结合。同时,这种人事安排也起到了激励干部的作用,体现如下:
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1703209549 一是做自己喜欢的事。“片线结合”通过双向选择,尽最大可能地实现了人与事的结合,使多数乡镇干部能够做自己喜欢、擅长或适合自己的事情。比如,重点工程线中有几个四五十岁的女性公务员,她们之所以会留在重点工程线,与她们群众工作经验丰富、能够处理复杂矛盾纠纷有关;也与重点工程线工作自由、自主支配的时间较多,从而可以更多地照顾家庭有关;也与领导充分考虑到她们的实际情况,认可她们的选择有关。这样,她们在处理矛盾纠纷时就会比较卖力。事业编的职业空间不大,多年重复做同样的工作容易产生倦怠和“磨洋工”心态,双向选择促进了他们在不同岗位上流动,带来工作的新鲜感。
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1703209551 二是跟喜欢的人一起做事。“片线结合”还是人与人之间的有机结合。俗话说“男女搭配,干活不累”,跟不同的人在一起工作,会有不同的工作动力和状态。尤其是对于一辈子要待在乡镇的事业编来说,工作的积极性问题很大程度上是跟谁一起干活的问题。跟熟悉自己、认可自己、关心自己的领导一起干活,他们会把工作视为“为领导分忧解难”,把工作关系转化为私人感情。年轻公务员在关心自己成长、对自己要求严格、经常指点自己的片长、主管领导手下干活,既卖力又心情舒畅。若领导与工作人员不熟悉,相互之间的往来只能公对公,就很难激发他们的内在动力。跟相互熟悉、气味相投、私交较好的人一同共事,工作氛围友好和谐,相互间不会计较谁占便宜谁吃亏。
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1703209553 三是做自己的事。“片线”实行的是包干制,内部的主动权、自主性较大,怎么做由自己决定,做好了自己受益,没做好都不好过。因此,每一个“片线”都是一个责任和利益共同体,每一个人都是在做自己的事。首先,“片线”工作人员按照自己的方式做事,能够将自己的主体性和创造性发挥出来,每做一件事情都会有自己的创造在里面,会有较大的成就感和获得感。做事本身就是“最大的乐趣”,这是对干部的内在激励。其次,“片线”工作是包干的,不存在上班与加班之说,只有干活和干完活之分。那么,他们有事情就做事情,没事情时也不需要坐班,工作时间较为自由;有事情的时候,大家一起尽早干完,干完活之后时间自由支配。最后,“片线”有自主支配的工作经费,没有花掉的工作经费内部可以分掉。那么,其内部就会倾向于更多地出人力而节省用度。
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1703209555 四是自己得到了成长。年轻干部得到成长对他们也是很大的激励。在乡镇,年轻公务员是最容易被调动的群体,因为他们渴望获得领导的认可、在不同岗位上得到锻炼和提升。一个片长说,如果年轻公务员不听话,他就会向主要领导报告,该年轻公务员就会进入领导的黑名单,对他的成长很不利。所以,年轻公务员在不同岗位都较为积极,努力表现自己。
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1703209557 五是走到了中层岗位。一些经验丰富、能力突出的事业编会晋升为乡镇中层正职,这是事业编获得的最高职务,对他们来说是最大的激励。但是,站办所数量有限,无法完全通过这些职位来激励有能力的“老乡镇”。“片线”虽然是自设机构,“片线”负责人也没有得到县组织部的正式认可,但级别与站办所相当,在乡镇的地位比站办所还要高。“片线”负责人需要参加乡镇党政联席会议,参与乡镇重要工作事项的讨论。能够担任负责人,本身就是领导重视、认可的充分表现,能够增强他们工作的动力。“片线”的设立增加了中层岗位职数,有利于对“老乡镇”的激励。
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1703209559 六是激活了竞争意识。过去的驻点干部除了驻一个村之外,在乡镇还有本职工作。但是,片区的工作是包干的,片区工作人员也不再承担乡镇的其他工作,那么片区工作优劣就直接与片区工作人员有关。N镇被划分为四个片区,在片区之间会形成比较和竞争。片区的某项工作在四个片区中落后了,会给片长带来压力。如果同时多项工作落后,片长的能力就会受到质疑。因而各个片区会竞相把自己的工作搞上去。先进村评选也如此,“按村来,你这个片区没有几个先进的村,你的脸上就挂不住”。就村一级而言,在没有片区的时候,全镇二十几个村放在一起排名,即便是工作落后的村也不会感到压力,一是因为落后的不止一两个村,二是因为村多且各方面基础不同,难以真正进行比较。但是,分片区之后,在同一片区内的村各方面条件都差不多,可比性较强,而且一个片区就四五个村,工作一落后就比较明显。一个村落后还会拖累片区在乡镇的排名。因此,成立片区后,各村的片区荣誉意识增强,片区内村与村之间的竞争意识加强,有利于强化村干部的工作力度。
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1703209561 “片线结合”的功能
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1703209563 “片线结合”制度的上述机理,在运行中发挥了以下功能:
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1703209565 (1)合理配置和充分利用体制资源。乡镇的人财物权等资源是从体制中下来的,到乡镇后这些资源如何最好地发挥作用,就需要有具体的运行机制。乡镇不缺人,缺的是财、权、政策等资源。乡镇要想做好工作,就需要将工作人员最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作,再通过“双向选择”的方式,将不同的人配置到不同的工作岗位上,达到人与事、人与人之间的优化组合,实现工作与培养、激励相统一,从而全面调动了乡镇干部的积极性。
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1703209567 除党政领导外,从身份上可以将乡镇工作人员分成两大类:一类是公务员,一类是事业编(见表1-3)。从年龄上讲,这两类工作人员又有年轻人和中年人之分。不同年龄段的公务员和事业编有不同的特性、禀赋及诉求,对他们的动员和使用要有不同的方式。
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1703209569 表1-3 乡镇普通工作人员分类
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1703209574 年轻公务员有上进心,有闯劲,有较强的文字功底和学习能力,是组织部门谈话和乡镇领导培养的对象。对他们无须刻意动员,安排他们在党政办、党建办和片区及中层岗位锻炼就是对他们的培养,培养过程就是动员过程。乡镇对年轻公务员的培养目标是党政领导,因此对他们的岗位安排既具有全面性又具有层次性,属于梯度型培养。同时还要保障他们不被问责,不能把他们放到风险性较高的岗位上锻炼,至少不能放太久。
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1703209576 中年公务员在乡镇属于少数,他们多是40岁以上的普通公务员且以女性为主。他们在政治前途上几乎没有上升空间了。职级并行之后,他们还有可能在职级上调到一级、二级主任科员,因而他们有一定的工作积极性。由于他们有较丰富的群众工作经验,乡镇对他们的安排一般是站办所一把手,或者重点工程线的工作岗位。
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1703209578 年轻事业编不存在政治追求,但他们跟年轻公务员一样,也有闯劲、有热情、有身体条件,关键是如何调动和培养。因为事业编没有政治前途,对他们的培养就无须全面系统,也不需要他们有不同层级岗位的经验,主要是要将他们培养成做办公室工作或做群众工作的专家,是深度型培养。对年轻事业编积极性进行调动主要在于他们干什么活、跟谁一起干活及领导重视。双向选择很对他们的路。
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1703209580 中年事业编大部分都成了“老油条”,除个别人外,他们普遍缺少积极性和责任心。作为“老乡镇”,他们有丰富的乡镇工作经验,在镇域范围有广阔的人脉关系。N镇是城关镇,跟县直部门打交道比较多,一些“老乡镇”跟县直部门领导乃至县级领导都是老关系。若能对他们进行有效动员,充分利用他们的经验和人脉关系,执行任务时很可能起到事半功倍的效果。对他们的动员,一是要创造中层岗位,把他们安排到这些岗位上。N镇的“片线”就是自设机构,“片线”领导基本上是中年事业编。这样既体现了领导对他们的重视,又能让他们发挥才能,推动工作和“传帮带”。二是要把他们安排到待遇好又自由的攻关一线,在经济待遇和工作自由上给予他们激励。“老乡镇”不需要考虑前途问题,安排工作时不用考虑问责风险。
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1703209582 (2)激活体制,使体制运转起来。首先是激活了体制的适应性。机构改革的“三定”方案在全县具有一致性,但是,一方面,全县各乡镇的差异性较大,无法按照统一的治理模式运转;另一方面,方案本身只参考乡镇站办所的工作,而没有将基层工作和重点工作纳入其中。因此,如果完全按照“三定”方案来运转,就照顾不到各乡镇的差异性,很多工作做不了。“片线结合”制度虽然是全县的制度安排,但是形式灵活多样,使其能够应对不同乡镇的不同情况。例如,N镇是城关镇,县城的重点工程都是它的工作范畴,因此重点线这一块投放的力量很大。而C镇是山区乡镇,重点工程较少,其重点工作是农村工作,而农村工作的重点又是环境整治和森林防火,因此力量配备主要是在片区。
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1703209584 其次是激活了体制的回应性。“三定”方案中站办所的工作是上级相关部门派下来的任务,站办所只是代表乡镇被动完成,站办所不具备对社会问题和需求的主动回应性。而“片线”设立后,包干给相关工作人员,由他们全权负责“片线”内的所有事务,包括社会问题和农民需求。出了问题,都由“片线”负责,其负责人就有动力主动回应“片线”内的问题和需求,主动与“片线”内的老百姓打好交道、建立联系。也就是说,“片线”包干制明确了内部问题和需求的责任人,由过去整个乡镇负责变成由具体个人和团队负责。由乡镇负责就等于没有人负责,乡镇党委书记不可能管得那么细、那么具体。
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1703209586 最后是激活了体制的有效性。“片线结合”对乡镇人力资源进行了优化组合,使乡镇能够有针对性地调动资源,进行精准有效的治理。体制要改变和回应社会,就要与社会进行有效对接。“片线结合”是体制与社会对接的有效形式。
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