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以前，河道的污染源只有工业污染物或家庭污水。多年以来，环保部门已经发展出了一整套专业的处理技术和程序，它一个部门就可以处理。河道运管也是如此，以前就是运输河沙、物资等，客流较少，即便丢下垃圾，也不成为问题。交通河道运输管理处只管理运输这一块就行了，这也属于其专业执法范畴。水利局也只维护河道的畅通，垃圾堵塞不用管。
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但是，现在游客多了，扔的垃圾多了，河道不仅被污染了，也堵塞了，你说这是交通部门的事情，还是水利局的事情，抑或是环保局的事情？似乎与每个单位都有关系，都是它们管理的一部分，却又似乎跟谁都关系不大。所以，谁也担负不起责任，谁也不想担责任。于是，大家推来推去，谁都不管，问题就越来越严重。
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河长制设立之后，河道污染或其他问题就有了责任主体。最小的一段河道上，河长首先是村支书；在更长的一段上，河长是乡镇党委书记；再往上，则是县委书记、市委书记和省委书记。就是在村支书负责的一小段河流，它的河长还包括省市县委书记，他们都是责任主体。如果这段河流出了问题，首先是村支书的责任，如果他解决不了，比如涉及更大范围的问题，或涉及某些县乡重点企业，或涉及某些重要人物，他就会找乡镇党委书记，而不是去找各个部门的领导。作为河长的乡镇党委书记会及时调动资源解决问题，如果他也解决不了，就向县委书记汇报。县委书记向市委书记汇报，一层层没解决，就一层层上报。到省一层级，终会解决。
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有了责任主体，河道就有了婆家人。责任主体会把河道上的问题当作自己的责任，重视起来。一旦事情到责任主体那里，他们就会着手解决问题，没有推诿余地了。
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河长制好在担任河长的都是属地一把手，这样就使得对河道的治理变成了党委的政治任务，具有较强的政治性，谁都不会轻易去触碰这条红线。这对于那些阻碍河道治理的势力来说是一个警示，使他们忌惮相关部门的执法，收敛自己的行为。
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河长制的设立还好在：在河道管理中造就了一个“无缝隙政府”，使各部门在党委的协调和推动下通力合作，共同将河道管理好。各部门的管理边界在河长制下就会变得模糊，一改过去相互扯皮拉筋状态，共同向河长负责。通过联合行动、联动执法，可以很好地应对新出现的和变化了的治理事务。
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河长制与以前的分管模式不同。副书记或副县长也可能分管与河道治理相关的部门，分管领导也有协调各部门工作的权力。但是，一方面，分管领导只负分管责任，而不负主体责任，他们可能采取多一事不如少一事的态度，倾向于少管事。另一方面，分管领导手中掌握的资源较少，权威性不足，他们只能调动所分管部门的资源，而无法调动其他部门的资源。河长直接由各级党委书记担任，赋予河长在辖域内最高权威。党委书记不仅可以调动相关部门联动作业，还能够调动辖域内所有的资源进行河道治理。党委书记手中的资源是全面的、整体性的，较专门性的委办局和分管领导的资源多得多。
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党政体制是基础
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河长制是在党政体制内的具体运作机制，其权威来自党委的权力，也属于压力型体制的一部分。党委只下责任，没有相应的经费及制度配套。
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2017年2月22日
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县乡中国：县域治理现代化 监督下乡：问责成为主要的激励方式
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在监督问责体系下，县乡政府上下级关系被重塑，上下级政府间的关系不再是利益“共谋”的关系，而是相互卸责的关系。上级为了压实下级责任，必须加大问责力度，一旦出问题，首先向下级追责，追得越大，自己脱卸的责任就越多。下级则可能通过留痕而不是实质性地做好工作来应对来自上级的压力。
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责任与监督
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十八大以后，为了规范基层治理、推动基层工作落实，对基层干部的激励由以奖励为主的正向激励，转变为问责主导的负向激励。正向激励主要依托以下基础条件：宽松的经济财政权力，便于实施经济刺激；结果导向的考核，政策执行过程有充足的自主权和剩余索取权；任务与激励相匹配，重要任务配套政治强激励。这些条件在十八大以后逐渐被改变，财政规范管理限制经济刺激，过程监控、细则管理框限基层行为，任务讲究对标落实而不讲轻重，政治激励与具体任务脱钩。
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在这种情况下，一方面，基层对干部的正向激励措施减少，而基层干部承担的任务却在增多。另一方面，落实任务被认为是具体部门、科室及岗位的责任，推动工作落实就是要推动基层干部履责，隐含着不需要额外的激励的意思。那么，在正向激励缺少的情况下，要基层干部完成较多的任务，就要加强对干部履责的监督，对没有很好履责的干部给予问责。问责作为一种负向激励方式，也就成了当前基层主要的激励方式。基层干部因为害怕被问责而履行责任。十八大以后，从中央到地方形成了一套完整的监督问责体系。
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乡镇是工作落实的一线，县级党委是实施监督问责的主体。从县乡调查来看，一项任务或某个岗位至少包含三项责任：一是做事的责任，即所要完成事项、任务的属性要求；二是履职的责任，即职权行使过程中的规范要求；三是表态的责任，即党员干部完成任务过程中的政治要求。一岗三责，每做一件事情都有三套责任压身，以推动基层干部完成任务。
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责任体系需要监督体系来落地，基层监督体系也包括三方面，分别是督查、巡察和督察。督查对应的是做事的责任，督察对应的是履职的责任，巡察对应的则是表态的责任。所以，虽然督查、巡察和督察都有督导检查的意思，但是所督的内容不一样：督查督的是“事”，督察督的是“职”，巡察督的是“责”。三者各有分工，又相互联系。
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督查督事
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所谓“督事”，就是督促责任人按照事务属性完成任务。督查是党委政府或条线部门对其所布置工作完成情况的督导检查，属于业务督查。在县一级，县委和县政府分别设有督查室，督查室与考核办往往在一起，以增加督查的力度。随着两项工作任务的增加，许多县市倾向于分开设立。县委督查室主要督查的对象是上级党委交办的任务、县委年度中心工作和县委书记推动的工作。县政府督查室督查的是上级政府及其督查室交办下来的任务、政府工作报告中的重要事项和县长推动的工作。县委书记、县长批示过的事情一般不由督查室来督查，而由秘书“盯着”，以有更及时的反馈。
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中央部委一般在办公厅下面设有督查室。前些年，省市厅局为了推动工作也纷纷设立督查室。由于严重干扰基层工作，2019年初以后省市厅局的督查室被逐步撤销，改由省市政府督查室或发改委督查室联合督查。联合督查因为针对的事项较多，督查的力度不大，各厅局便将督查工作改为检查工作，依然下去督导检查，但由于权威性不足，督导的效果大为下降。县一级部门没有督查室，督导工作也多为检查形式。督查之所以有权威性，是因为它代表的是党委政府，督导检查的结果可以直接呈现给党政一把手。检查工作则是部门内部事务，如果发现工作中有违纪违法情况，再将案件移交相关机关，以起到震慑作用。
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督查室会对所督查事务进行轻重缓急分类，紧急事务亮红牌督查，次急的黄牌，再次的则是蓝牌。不同等级的事务，督导的力度不一样。督导的内容包括工作任务的时间、数量、质量、程度、进展等要求。比如，紧迫的事情有时间要求，就要对进度进行督导检查，没有完成阶段性任务则督促加快速度。又比如质量，工程质量要达到某标准值，未达到则下达整改通知书，限期整改以达到要求。
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督查的任务分两种：一是规定督查，督查室根据重点任务的安排开展督查；二是根据主责部门或第三方反映的情况，对有问题的任务进行督导检查。具体的督查方式包括调研和暗访，了解情况后撰写报告，向责任方反馈意见，要求在特定时间内出整改意见。整改反馈后，督查室还可能进行回访，检查整改落实情况，再将情况向县委或县政府汇报。如果主责单位整改不到位，就要找出原因。如果是客观原因，则继续解决客观问题；如果是主观问题，比如态度问题，或是违纪违法问题，则将问题线索移交。督查实现闭环。
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督察督职
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