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政治任务变化：由少向多转变
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在县域治理中，治理事务的变化呈现行政业务向政治任务转化、政治任务的数量由少向多转化的趋势。当治理事务主要是行政业务、政治任务数量少时，乡镇站办所工作人员可以按部就班地完成本部门的行政业务，乡镇主要领导则将主要的时间、精力、注意力放在完成政治任务上。完成政治任务，除了要调动乡镇最优质的物力、财力等资源外，还要调动站办所的人力资源。乡镇主要的政治任务包括长期存在的农业税费征收、计划生育、招商引资、信访维稳等，也有阶段性的各种整治任务，即运动式治理。总体来说，政治任务数量较少，而且完成政治任务也有时段性，不是一年到头都在应对政治任务。比如农业税费征收，一般春秋两次集中征缴；计划生育也是集中行动；阶段性整治工作则更是时段性的。所以，在一年里，乡镇工作人员有的时候忙得团团转，有的时候闲得无所事事。完成一个阶段的政治任务后，可以喘口气歇一段时间，再接着干另外一件。
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此时的乡镇工作有轻重、缓急、主次、本末之分，乡镇主要的力量放在几件重要的事情上，其余力量则用于做业务工作。这样，无论是主要领导还是一般干部，都不会手忙脚乱、顾此失彼，所有工作都能够很好地应对过来，业务工作马马虎虎，政治任务争先创优，乐此不疲。乡镇主要领导有较充足的时间和精力思考辖区内的战略问题，可以把政治任务想透、钻精、做细。驻村干部有较多的时间跟群众打交道，做群众工作，解决群众问题。由于政治任务少，县乡推动政治任务落实的临时机构就少，领导负责临时机构的数量也少，于是有时间和精力推动工作。这样不需要纪委盯着干，县乡也能把活干好。也由于政治任务少，这些政治任务就是国家和县域内最重要的治理事务，这些事务能否处理好，就能真正体现主要领导的重视程度和工作能力，那么在激励上就主要以正面激励为主，政治问责为辅。乡镇在完成政治任务上较为主动积极，甚至会自我加码。
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这几年县乡的政治任务有快速增多的趋势。一是因为中央省市层级的政治任务增多了。比如精准扶贫、基层党建、生态环保、安全生产、农村环卫、农村改厕、信访维稳等，这些工作最终都会成为县乡两级的政治任务。二是越来越多党政部门的业务工作也通过各种渠道转化为县级党委政府的工作。主要的转化渠道有吸引县级主要领导注意力、文件、游说分管副职等。三是县级主要领导为了能在晋升锦标赛中胜出，会在辖区内创设区别于上级政治任务和其他县市情况的治理事务，这些事务也要由党政部门和乡镇来落实。
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乡镇的政治任务越来越多，也越来越显现出以下特点：
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一是日常性越来越凸显。过去少量的政治任务具有时段性，可以通过集中攻关来完成，完成任务就结束了。现在越来越多的政治任务是由常规性的业务工作转变过来的，日常性的业务工作就变成了日常性的政治任务。
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二是专业性越来越强。许多专业部门的业务工作转变为乡镇的政治任务，如环保、食药监、专项执法等，这使得乡镇的许多工作对专业的人员、技术、设备的需求越来越大。
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三是“一票否决”项越来越多。政治任务考核中有两类项目：一类是加分项。也就是达到和超过上级要求时加分。另一类是扣分项。这类项目的结果难以量化，典型的如信访维稳，不出问题不加分、不扣分，出了问题则要“一票否决”。“一票否决”属于负向激励，这类项目越来越多，包括基层党建、安全生产、食品药品安全、森林防火、重大事故、秸秆禁烧等，说明上级对乡镇的激励中负向激励越来越多。
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四是部门权威越来越大。部门的业务工作转变为乡镇的政治任务。相关部门成为临时机构的办公室驻地，被列为主责部门，如“大气办”设在生态环保局，“河长办”设在水务局，“治超办”设在交通局等，它们由政策的执行者变成了制定者、监督者，乡镇成了执行者。县级部门与乡镇的关系由之前相对的平等关系，转变为上下级不平等的关系，部门的权威性增强。
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这样一来，乡镇工作就有以下四个变化：（1）工作量越来越大。部门的事情越来越多地下达到乡镇。由于变成了政治任务，乡镇还不能像过去对待部门业务那样，必须按最高标准、最严要求、顶格管理来完成。这使得乡镇的工作量倍增。（2）责任越来越大。过去责任在部门，转化为政治任务后，做事的责任都到乡镇来了。出了问题，部门以属地管理为由找乡镇背锅。（3）压力越来越大。乡镇主要领导对每个政治任务都要予以高度重视，都要按最高标准、调动最精锐的力量、打起一百分的精神去做。只要有一项工作没做好，就可能被“一票否决”。（4）“事责权利”越来越不匹配。事情由乡镇做，责任由乡镇承担，但是法定权力、专业资源等却掌握在部门手中，乡镇很难调动这些资源，出了问题还要被问责。
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县域治理事务政治任务化的趋向，增强了相关工作的推动力度，防止工作执行变调走样，有利于工作的落实，但是也带来了诸多的问题，诸如：（1）乡镇工作没有主次之分、轻重之别，眉毛胡子一把抓，平均用力，抓不住主要矛盾，解决不了主要问题，许多工作难以做精做细。（2）乡镇主要的资源用在了完成政治任务上，自身的主体性越来越弱。主要领导分身乏术，没有时间和精力来思考辖区内的重要问题，普通干部则难以顾及群众细小琐碎的需求。（3）政治任务耗费了乡镇大量的人力、物力资源，但仍然捉襟见肘，顾此失彼，难以应付过来。那么，乡镇就可能以形式主义来应付政治任务，而不是扎实地落实好政治任务。（4）乡镇领导干部带着政治压力、负向情绪干工作，工作较为消极被动。工作可能向下级加码，但不会给自己加码。
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从以上分析可知，在政治任务变多之后，乡镇工作出现了诸多转向（见表2-2）。政治任务变成了日常性工作，这对乡镇及其领导干部提出了更高的要求。乡镇是政治任务的承接者，它在与上级党委政府、部门的关系中没有主动性和话语权。上级对乡镇的激励向负向激励转变，乡镇工作的积极性、主动性较弱，消极被动应付抬头。过去为了获得正向激励的创造性工作，转变为不受处分、不被问责的形式主义工作。这必然会给基层治理带来巨大的影响。
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表2-2 乡镇政治任务数量变化的比较
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治理方式：从结果管理到过程管理
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上级给下级布置工作任务之后，为了能够实现自己的工作目标，会对下级完成工作的情况进行监督、管理和控制。在县域治理中，上级对下级工作的监控有两种主要形式，分别是结果管理和过程管理。这也是县域治理方式的主要类型。从调查来看，县域治理方式正从以结果管理为主向以过程管理为主转变。
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结果管理：特征、功能与问题
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在县域治理中，结果管理又称“目标管理”，是指县级党委政府或部门设置、分解和布置目标任务给下级单位，再以对目标任务的实施及完成情况的检查、监督、奖惩为手段，通过下级单位自我管理、自行配置资源来实现县域治理目标的一种治理方式。具体来说，县级党委政府或部门在制定治理目标之后，根据下级单位工作性质对目标任务进行有效分解，以转变为下级各单位可操作性的分目标，并根据分目标的完成情况对这些单位进行考核、评价和奖惩。这些分目标方向一致，环环相扣，相互配合，形成协调统一的目标体系。每个分目标的完成，是完成整体目标的前提。
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据调查，县域治理中的结果管理有以下特征：
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一是向下分权。创制权掌握在上级手中。上级掌握了设置政策议题、分配目标任务、制定考核标准、评价政策结果等权力。下级在创制方面可以提供参考意见，甚至还可能被邀请参与创制过程，而一旦创制结束，下级就必须接受创制结果。政策目标分配下去之后，下级可以向上级反馈实际情况，申请对政策目标进行微调，但是无法否定政策目标。政策目标的解释、调整权掌控在上级手中。比如，经济发展目标制定之后，某乡镇因年中遭受洪涝灾害，影响其工农业发展，于是就会向县委县政府提出调整年度目标的请求。在政策目标的创制上，业务工作方面上下级谈判空间相对较大，政治任务方面的谈判空间较小。
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结果管理中，下级单位有较大自主权。上级的创制权主要体现在政策闭环的目标设置和结果评价两头，而对政策实施过程的控制权责则下放给下级单位，让下级进行自我管理、自我控制。因此，在怎样达成目标上，下级拥有较大的自主决定权，比如拥有剩余索取权，即对总收益减去合约目标所得的控制权，包括对剩余工作经费、税收留成、经济奖励的支配权；拥有决定政策实施的具体步骤、程序、方式、手段的权力；拥有调动和配置单位内部资源完成目标任务的权力。自主权使得下级能够结合单位实际完成上级规定的任务。
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结果管理中，上下级层级关系兼具“郡县制”与“分封制”的特征。下级单位要接受来自上级党委政府或部门的强制性的目标任务，以及对自己工作的评价。在目标实施过程中，下级有较强的自主性，受上级的干预和约束较少。前者带有“郡县制”中上下层级关系的特征，后者带有“分封制”中上下层级关系的特征。县域治理中，上下层级关系兼具两种制度的优势与劣势。从优势来讲，“郡县制”的优势是上下政令统一，“分封制”的优势是激发下级自主性，从这个角度看，结果管理能够将县级统一的治理要求与下级各自的自主性结合起来。
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上级将政策任务包干给下级单位，明确和匹配下级的责权利，下级有责任保证任务目标实现，对没有完成任务产生的后果负责。结果管理实质上是包干责任制。
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