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县域治理结构变革：政治任务与过程管理的分析框架
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在县域治理事务中，行政业务内含“事责权利”相匹配原则，各部门、各岗位人员各司其职、各尽其责，可以按部就班地做好常规性工作，实现县域社会大部分领域的有效治理。因而，行政业务数量、治理方式的变化对县乡权力关系的影响不大。相反，政治任务数量由少向多、治理方式由结果管理向过程管理的转变，透视着县乡权力关系、县域治理结构的根本性变革。
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如表2-4所示，政治任务的多少与治理方式的差异有四种不同的搭配情况，形成四种不同的治理模式。其中，Ⅰ模式：“结果管理—政治任务少”，通过结果管理的方式来督促完成数量较少的政治任务；Ⅳ模式：“过程管理—政治任务多”，通过过程监控的方式来督促完成数量较多的政治任务。从Ⅰ模式向Ⅳ模式转变是近几年县域治理变化的重要方面。
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表2-4 县域治理事务与治理方式搭配情况
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Ⅰ模式：“结果管理—政治任务少”
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在Ⅰ模式下，县域治理特点结合了政治任务少和结果管理的特点。县域治理的大部分事务都是部门的业务工作，县级党委政府的政治任务相对较少。政治任务具有较强的政治性，乡镇跟县级党委政府的谈判空间较小，乡镇需要调动本单位最优质的资源给予完成。但是，一方面，由于政治任务相对较少，而且多是阶段性的，乡镇领导的时间、精力和注意力能够兼顾过来，乡镇的资源也能够应付过去；另一方面，结果管理将执行的权力下放给乡镇，使乡镇有较大的自主决定权，为了完成政治任务，乡镇就会自主创新创造治理机制和工作机制，激活和调动各类治理资源，实现人与人、人与事、资源与事之间的最佳搭配。在激励方面，政治任务是强激励，结果管理也以正向激励为主，乡镇有较大的动力发挥自己的积极性、主动性，创造性地完成政治任务，甚至在政治任务上层层加码和自我加码。
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Ⅰ模式通过结果管理的方式推动少许政治任务落地，使乡镇既能够完成任务，又不负荷太重，还能激活乡镇治理活力，激发乡镇工作人员的主体性和创造性，让一些工作人员在完成政治任务的过程中脱颖而出，不失为一种较好的治理模式。
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但是，也应该看到Ⅰ模式存在的问题。比如，乡镇对于政治任务会进行大投入、强治理；对于非政治任务的治理事务，乡镇领导较少关注，投入的资源也较少。结果管理将资源投向治理目标，而忽视没有确定目标的领域。因此，该治理模式能够在工作中抓住主要矛盾，分清轻重缓急，有所为，有所不为，但也可能对某些治理事务或治理领域视而不见。
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政治任务是辖区内最重要的治理事务，其他事务要为其让路。结果管理又更关注结果，疏于对工作过程的监管。那么，为了完成政治任务，县乡就可能做出违反原则和法律程序的行为。典型的如“先上车后补票”，例如，党委政府先征用土地让重点企业落地，国土、规划等部门再补齐相关手续。
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Ⅳ模式：“过程管理—政治任务多”
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Ⅳ模式结合的是政治任务多和过程管理的特点。首先，该模式使乡镇工作人员面临超负荷运转局面。一方面是政治任务增多，从阶段性工作变成日常性工作，且每一件都不能怠慢，都要顶格处理，这无疑成倍地增加了工作量。另一方面，对政治任务实施过程管理，乡镇就要按章办事，就要走更多的程序、整理更多的材料、迎接更多的监督检查、做更多的整改，这也极大地加重了乡镇的工作任务。
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其次，在Ⅳ模式下，乡镇工作人员工作中的精神压力剧增。由部门业务工作新转化过来的政治任务都带有“一票否决”性质，如安全、环保、党建、扶贫等，使这些工作不能出任何岔子，这给乡镇主要领导及分管领导带来巨大的精神压力。“一票否决”项少的时候，还可以通过投入资源来加强管理，以防止出事，或是因为出事概率低而“赌一把”，适当应付了事。但是，一旦项目多了，出事的概率就变高，这个没出事，那个却可能出事，简直“防不胜防”。过程管理加强了对政治任务执行情况的监控，使执行中的问题容易上升到政治高度，从而增加了乡镇被政治问责的概率。因为工作精神压力大，乡镇在完成任务中滋生自我保护意识，处处谨小慎微，迈不开步子，不敢有闯劲。
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再次，在Ⅳ模式下，县乡“事责权利”不匹配现象严重。县级部门通过不同方式将业务工作转化为政治任务，部门作为推动“政治任务”的部门就拥有了党委政府赋予的政治权威，可以“狐假虎威”地向乡镇发号施令。过程管理则将乡镇执行政策过程的决定权、自由裁量权、剩余索取权上收。在Ⅳ模式下，政治任务从设定到执行、评价的权力，实质上是掌握在业务部门手中。这些部门就可以将权力、利益、资源等留在自己手上，而将事情、责任等下放给乡镇，然后通过督导检查等督促乡镇完成任务；没有完成任务，或出了问题，就让乡镇背锅。乡镇在整个过程中没有话语权，只能“硬着头皮”完成任务。“事责权利”不匹配的一个重要后果是，基层避责的现象越来越严重。
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又次，在Ⅳ模式下，乡镇自主性不足。一方面，越来越多的部门政策以政治任务的形式下达到乡镇，乡镇必须以最高的要求、最多的投入来完成政治任务，使得乡镇越来越没有按照自身实际情况来调整政策的空间。另一方面，过程管理又使得部门上收了政策执行中的许多权力，乡镇只能循规蹈矩地执行政策，而没有因时因地制宜的自主决定权。由于自主性不足，容易阻滞乡镇的政策创新和治理机制、工作机制创新。
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最后，在Ⅳ模式下，乡镇形式主义丛生。调查的一个基本判断是，乡镇形式主义主要存在于落实政治任务的过程中，它是较多政治任务与过程管理结合的产物。一方面，政治任务的性质决定了乡镇必须顶格、对标完成，但是由于政治任务的数量较多，乡镇根本没有能力平均用力，领导的注意力也顾及不过来，难以给予所有政治任务实质性落地支持。
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另一方面，过程管理又注重执行程序和政策制度的运行，通过过程考核来评价政策结果。这样一来，乡镇就会对政治任务进行分类管理，对于能够通过搞好过程形式就能完成或能避责的政治任务，则通过搞好形式完成，而非实质性完成。如党建，让专人按规定准备好文字材料，而不是真正地把党组织建设好；如安全生产，具体负责的人只要走好监督检查的程序，做好相关记录，发送整改通知，届时出了问题也查不到自己身上。对于政治经济利益较大的政治任务，则投入较多的资源，实质性地完成任务。如县委书记倡导的“创卫”工作，乡镇党委书记要亲自抓，除了文字、宣传材料要备齐外，各项工作还得实质性地做到位，乡镇党委书记要经常到村社区检查督导。总之，在Ⅳ模式下，乡镇满负荷运转，只要能够通过形式来应付上面检查、规避自身责任，乡镇就会把形式搞到极致，形式主义泛滥就不可避免。
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分散式治理结构与集中式治理结构
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从以上分析可知，在县域治理中有两种不同的治理结构：一种是分散式治理结构，一种是集中式治理结构。
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分散式治理结构是集中与分权相统一的治理结构，它将制定、调整和评价政策目标的权力集中于县级党委政府，而将政策执行的决定权和剩余索取权留给乡镇。分散式治理结构对应的治理模式是Ⅰ模式。在这种体制下，县级权力不能直接渗入社会，而需要通过乡镇的转化，转化为乡镇的权力后，再由乡镇与乡村社会对接。这是一种间接治理结构。分散式治理结构在上下级关系上类似于“郡县+分封”，上级拥有绝对权威，掌握着下级的任命权和财政支配权，下级必须无条件服从上级，但是下级在政策执行和辖区事务上有较大的自主权。上级的政策目标一般是原则性、模糊性较强的总体性目标，下级在坚持上级政策的目标前提下，可以根据地方实际进行政策创新，在政策执行上进行机制创新。
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集中式治理结构是权力集中在上级、下级较少有自主权的治理体制。县级集中了制定、执行、评价、监督等权力。乡镇只有听从命令、调动资源执行政策的权力，自主设定政策、进行政策执行机制创新的空间较小。集中式治理结构对应的治理模式是Ⅳ模式。在这种模式下，县级权力一竿子插到底，实现与乡村社会的径直对接。乡镇起的作用不是对县级权力进行转换，而是扮演县级代理人的角色，帮助县级权力下乡。这是一种直接治理模式。集中式治理结构中的上下层级关系，类似于郡县之下的上下级关系，上级集权，上级拥有绝对权威，不仅掌握了政策制定、监督、评价的权力，还控制了下级执行政策的权力，对下没有授权。下级的自主权较小，是上级政策的机械执行者。上级制定了非常具体、刚性的政策目标，还对政策执行的程序、细则、阶段性目标等给予了规定，下级缺乏政策创新、机制创新的空间。
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2020年4月15—19日
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县乡中国：县域治理现代化 [:1703208975]