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又次，在Ⅳ模式下，乡镇自主性不足。一方面，越来越多的部门政策以政治任务的形式下达到乡镇，乡镇必须以最高的要求、最多的投入来完成政治任务，使得乡镇越来越没有按照自身实际情况来调整政策的空间。另一方面，过程管理又使得部门上收了政策执行中的许多权力，乡镇只能循规蹈矩地执行政策，而没有因时因地制宜的自主决定权。由于自主性不足，容易阻滞乡镇的政策创新和治理机制、工作机制创新。
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最后，在Ⅳ模式下，乡镇形式主义丛生。调查的一个基本判断是，乡镇形式主义主要存在于落实政治任务的过程中，它是较多政治任务与过程管理结合的产物。一方面，政治任务的性质决定了乡镇必须顶格、对标完成，但是由于政治任务的数量较多，乡镇根本没有能力平均用力，领导的注意力也顾及不过来，难以给予所有政治任务实质性落地支持。
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另一方面，过程管理又注重执行程序和政策制度的运行，通过过程考核来评价政策结果。这样一来，乡镇就会对政治任务进行分类管理，对于能够通过搞好过程形式就能完成或能避责的政治任务，则通过搞好形式完成，而非实质性完成。如党建，让专人按规定准备好文字材料，而不是真正地把党组织建设好；如安全生产，具体负责的人只要走好监督检查的程序，做好相关记录，发送整改通知，届时出了问题也查不到自己身上。对于政治经济利益较大的政治任务，则投入较多的资源，实质性地完成任务。如县委书记倡导的“创卫”工作，乡镇党委书记要亲自抓，除了文字、宣传材料要备齐外，各项工作还得实质性地做到位，乡镇党委书记要经常到村社区检查督导。总之，在Ⅳ模式下，乡镇满负荷运转，只要能够通过形式来应付上面检查、规避自身责任，乡镇就会把形式搞到极致，形式主义泛滥就不可避免。
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分散式治理结构与集中式治理结构
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从以上分析可知，在县域治理中有两种不同的治理结构：一种是分散式治理结构，一种是集中式治理结构。
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分散式治理结构是集中与分权相统一的治理结构，它将制定、调整和评价政策目标的权力集中于县级党委政府，而将政策执行的决定权和剩余索取权留给乡镇。分散式治理结构对应的治理模式是Ⅰ模式。在这种体制下，县级权力不能直接渗入社会，而需要通过乡镇的转化，转化为乡镇的权力后，再由乡镇与乡村社会对接。这是一种间接治理结构。分散式治理结构在上下级关系上类似于“郡县+分封”，上级拥有绝对权威，掌握着下级的任命权和财政支配权，下级必须无条件服从上级，但是下级在政策执行和辖区事务上有较大的自主权。上级的政策目标一般是原则性、模糊性较强的总体性目标，下级在坚持上级政策的目标前提下，可以根据地方实际进行政策创新，在政策执行上进行机制创新。
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集中式治理结构是权力集中在上级、下级较少有自主权的治理体制。县级集中了制定、执行、评价、监督等权力。乡镇只有听从命令、调动资源执行政策的权力，自主设定政策、进行政策执行机制创新的空间较小。集中式治理结构对应的治理模式是Ⅳ模式。在这种模式下，县级权力一竿子插到底，实现与乡村社会的径直对接。乡镇起的作用不是对县级权力进行转换，而是扮演县级代理人的角色，帮助县级权力下乡。这是一种直接治理模式。集中式治理结构中的上下层级关系，类似于郡县之下的上下级关系，上级集权，上级拥有绝对权威，不仅掌握了政策制定、监督、评价的权力，还控制了下级执行政策的权力，对下没有授权。下级的自主权较小，是上级政策的机械执行者。上级制定了非常具体、刚性的政策目标，还对政策执行的程序、细则、阶段性目标等给予了规定，下级缺乏政策创新、机制创新的空间。
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2020年4月15—19日
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县乡中国：县域治理现代化 乡镇治理机制创新的约束
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乡镇治理机制创新的基本逻辑是，在既有结构约束条件下，针对主要治理事务，对既有资源进行优化组合，形成适合本地的工作机制。
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乡镇治理机制创新的地区差异
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对于中国大部分乡镇来说，最重要的资源是工作人员。充分调动和合理配置其人力资源，是乡镇落实上级任务、进行辖区治理的关键。体制内人员一般在固定的岗位做固定的事情，但乡镇历来是“分工不分家”，针对具体的事务会调配不同的工作人员，形成不同的工作机制。乡镇在体制上是统一的、稳定的，但工作机制是具体的、灵活多变的，需要乡镇有机制创新的能力。
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乡镇治理机制创新，既可能因事制宜，一事一议，事毕机制撤；也可能因地制宜，在一些地方形成相对稳定的工作推动机制，诸如湖南某县的“片线结合”制度、山东某县的“管区包干”制度、江西某县的“副职驻村”制度。这些机制制度化的程度较高，体制资源能够通过这些机制精准有效地对接当地主要的治理事务，降低治理成本，提高治理效率。
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为什么不同地区会有不同的机制创新？这不仅源于治理事务的差异，还与一个地区的人事结构、激励结构、社会结构有关系。它本质上是一个用什么样的激励措施激励什么样的人、在什么样的社会环境下去做什么样的事情的问题。机制创新是人事结构、事务结构、激励结构、社会结构等综合作用的结果，这些因素不同，机制创新也不同。
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乡镇机制创新的四大基础
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人事结构是指乡镇有什么人的问题。一般乡镇的人事构成有这么四类：一是乡镇副职，即党委书记、乡镇长之外的其余7~9个班子成员，及少数非领导职务的科级干部。这部分人尤其是班子成员的政治责任意识、岗位工作意识较强，有的还有政治前途，在乡镇有权威、有地位、有工作经验。乡镇一般将他们调动和配置到一些重要的工作上，激励措施一般是政治激励，包括提拔重用、给予政治荣誉、给予政治待遇等。二是普通公务员，包括年轻公务员和中年公务员。年轻公务员有政治前途，干活有干劲，但存在稳定性不足的问题；中年公务员有工作经验，无工作干劲，难以被调动起来。三是事业编。事业编无政治前途，待遇上比公务员差，但是有工作经验，适合做群众工作。调动他们的积极性主要依靠经济激励和感情激励。四是临聘人员，相对较为稳定，主要从事的是站办所技术工作。
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事务结构说的是一个乡镇主要的治理事务有哪些。普遍有这么三类事务：一是农村工作，包括农村群众工作和上级要在农村落实的任务。群众工作复杂，没有规律可循，对工作人员的经验、权威及熟悉程度要求较高。上级任务下乡越来越多，要求越来越高，需要高强度动员村组干部和农民群众。二是中心工作，这些工作包括一些攻坚克难的工作，如征地拆迁、信访维稳、移风易俗等，以及领导关注的小城镇建设、重点项目落地、扶贫攻坚等，需要调动基干力量给予完成。三是行政业务，即各条线部门、站办所的一般性工作，这些工作规律性、技术性、专业性较强，要求工作人员长期稳定。一般来说，乡镇领导重视的是农村工作和中心工作。在不同地区的乡镇，农村工作的差异性不大，而中心工作有较大差异。
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激励结构指的是乡镇的激励措施及其主次关系。乡镇普遍的激励措施：一是政治激励，如提拔重用、职级晋升、政治地位提高、领导认可等。这些对班子副职和年轻公务员有激励效应，因为乡镇政治资源稀缺，政治激励的面较窄。二是经济激励，指增加福利待遇。这对所有人都有激励效果，对事业编、临聘人员的激励效果更明显。三是自主性激励，即给予工作人员较强的做事的自主性，保障其剩余索取权。在不同地区，乡镇的激励结构差异较大，其源于经济激励上的差异。有的地区有较大的经济激励空间，有的地区这种空间则较小。自主性激励一定程度上与经济激励空间有关系。
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社会结构是指乡镇工作所嵌入的社会结构的性质。无论是农村工作，还是中心工作，很大程度上是组织动员干部群众和做群众工作的问题，动员村组干部是问题的关键。对村组干部动员的难易程度，与社会结构有关系，也就是与村庄干部和农民的关联程度有关。在北方小亲族社会，村庄社会是分裂的，通过选举上台的村干部对乡镇的认同度和依赖程度较高，乡镇较为容易动员他们。在南方宗族社会，村庄是团结的，村组干部更在意在宗族的利益，而与乡镇的关系不紧密，乡镇对他们的动员难度较大。西南农村内部支持网络强大，村组干部的地方性色彩浓，而国家性弱，动员起来的难度更大。因此，要将村组干部动员起来，在北方地区，代表乡镇党委书记的普通干部便可将村组干部动员起来，而在南方尤其是西南地区，则可能需要更高权威的副职才能真正将村组干部动员起来。动员难度越大，动员主体的层次就越高。
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几个地区的案例
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案例1：江西YX的副职驻村
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从人事结构来看，B镇有班子副职11人。老公务员7人，其中有两三个是从副职退下来的主任科员。年轻公务员4人。事业编工作人员有二十几个。事业编与公务员人数差不多。临聘人员5人。由于年轻公务员较少，符合提拔年龄条件的少，所以他们在换届的时候基本上是“躺着晋升”，因此政治激励对他们作用不明显。临聘人员主要是从计生办转过来的，干的是技术性的活。那么，在该乡镇，需要激励的是班子副职和事业编。
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从事务结构来看，B镇的主要事务有两项：一是农村工作。诸如人居环境整治、秸秆禁烧、推广早稻种植、园区招工等工作，量多、强度大，需要动员干部群众。二是征地拆迁。县工业园区主要在B镇境内，县城新城区也正向B镇境内扩张，因此征拆任务重。这两项工作都需要有经验、有权威的工作人员负责，包括事业编、副职。事业编有经验，副职既有权威也有经验。
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