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县乡中国：县域治理现代化 注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑
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在领导注意力分配弱确定的时候，各项工作都可能通过竞争成为领导关注和重视的事情，这使得基层各单位、各岗位的竞争性加强，一定程度上激活了体制，从而可能使各领域的工作都得到落实。但是同时，各个领域都动起来了，使得乡村两级工作量剧增，工作人员超负荷运转，许多事情无法做实，只能应付，造成形式主义泛滥。“创新”也变成为了创新而创新，成了基层最大的形式主义。
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为什么都在工作创新
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在县乡调研，承担工作的人都讨厌上级要求工作创新，包括工作内容创新、工作形式创新，以及包装、书写材料上的创新。一到向上写汇报材料时，他们就犯愁，要绞尽脑汁地想到底有哪些与过去不一样的东西。工作中没有创新，只能通过“写”报告来体现创新，这是最头痛的事。受访者称，基本工作已经够多了，哪有时间、精力来创新。但是，他们往下布置工作的时候，也要求工作有创新，他们给原则、方法，底下去执行、落实。底下工作有创新，他们的报告就有内容可写。
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以县组织部为例。县级组织部的组织科给乡镇组织部门下达的任务分两部分：一部分是基础工作，包括规定要开展的工作，如某县组织部搞的“六比六看，结对竞赛”活动、党员发展工作、提高村党员年轻人比例、组织建设、“三会一课”等。另一部分是创新工作，县组织部列出十大重点、难点工作，各乡镇根据实际情况选择两项左右来完成。县级组织部门要求的创新工作，到下面就成了规定动作、基础工作，乡镇还得有自己的创新。其实，无论是基础工作，还是创新工作，县域内乡镇之间，乡镇内各村之间，都差不多，只是有不同的提炼而已，下功夫的、提炼到位的，就是创新。
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工作创新对于领导来说是“亮点”，领导抓的就是亮点。领导需要创新，一个重要原因是领导要述职。年度述职是对一年工作的总结，是向领导展示自己的机会，因此不能泛泛而谈，需要有重点、有亮点。党委书记的述职主要包括党建、廉政、意识形态工作等。在某县，乡镇党委书记述职采取的是现场观摩述职，由县主要领导分片区，带领片区内党委书记到各乡镇现场观摩，主要看镇村党建与中心工作结合的情况，党委书记现场述职。无论是观摩还是述职，党委书记都要拿得出亮点来，否则难以给县领导和其他党委书记留下深刻印象。
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县委书记也要向市委述职。述职对象一般分两种情况：一种是向市委述职，一种是向市委考核组述职。前一种情况可能还有更高层级组织部门的领导参与观摩。县委书记的述职有严格的时间要求，十分钟的话，现场汇报稿不超过2000字，上交的汇报材料限定在3000字以内。2000字汇报稿中，讲成绩的不超过1000字，工作中存在的问题、下一步怎么做要具体化。过去，县委书记的述职内容主要是组织、党建工作，现在增加了廉政、纪检、意识形态等工作，长的报告可以到5000字。但对于组织、党建工作来说，留给自己的空间仍然有限，因此内容要有实质性，形式要高度凝练。这部分的报告需要组织部门来填充和审核。县组织部自然要将其当成头等大事来做，这是它们向县委书记表功的机会。
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也就是说，光组织口：乡镇党委书记需要创新，以向县委展示工作；县组织部需要创新，以能够完成县委书记的任务；县委书记需要创新，向市委汇报时才能有出彩的地方。那么，乡镇就会要求各个村在组织、党建工作上进行创新。组织部有许多科室，仅组织科就分三个科室，分管基层组织党建、新经济组织党建、机关事业单位组织党建。每个领域都可能创造新的经验，这些科室就会竞相创新以获得组织部部长的认可，它们都会向乡镇提出自己领域内的创新工作要求。下面科室有创新、乡镇有创新，组织部部长才有内容向县委书记汇报，进而县委书记在组织、党建工作上才有汇报的内容。组织口有创新、有出彩，纪检口、意识形态口也不能落后，也要在县委书记述职材料中有出彩的地方，那么它们也需要下面有创新。
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于是乎，县委书记希望党口各单位创新，各单位则希望内部科室、乡镇创新，乡镇则希望村一级创新。反过来，从下往上都希望获得上级领导的肯定和关注，都想方设法制造亮点。
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县一级不仅有党口，其他各口如政府口、人大口、政协口、两院口等，各口工作创造出来的亮点，都可以成为县委书记、县长向上汇报出彩的地方。尤其是，各口的亮点工作都可以靠上党的领导、中心工作等。那么，各口一旦有亮点工程，就容易俘获县委书记及县长的注意力，它们也就会去制造工作亮点。
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比如，某县人大将人大工作与脱贫攻坚结合起来，在脱贫攻坚上创造了新的形式，成为县委书记汇报脱贫攻坚工作的亮点。
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又如，某县文明办在农村社会开展“功德教育”取得了较好的效果，引起了县委书记的注意，成为全县铺开的重点工作。
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再如，某县某镇司法所成立“说事评理中心”，整合乡镇资源解决农民纠纷，县司法局当作创新经验向上汇报，县政法委书记、副书记和县长先后到该镇调研，后根据领导综合意见更名为“说事评理议事普法中心”。
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以上叙述了两个方面的内容：一是各级主要领导需要“亮点”，二是下级各单位、各岗位在制造“亮点”。前者是关键。问题是，为什么现在各级主要领导都需要“亮点”，而过去不需要？
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综合考核中的加分项与扣分项
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在过去，县级主要领导关注并推动做的是所谓的“重点工作”或“中心工作”，这些工作会体现在年终的综合考核中，对乡镇和县直部门的考核有差异。综合考核中的项目有几个大的类别，每个类别下有小的分项目，每个分项目都列有分值。从项目性质来看，可以将其大致分为两大类：一类是加分项，一类是扣分项。
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加分项是指在固定的分值下，对标得分，达到了某一类标准就得某一档的分值。若超过标准，则有一定范围的浮动加分。比如说招商引资，某乡镇达到了县里给定的最低数额，就得分，如果超过某个范围，则加分。加分项主要包括业务工作、党建工作、GDP增量、财税收入、招商引资、小城镇建设、农田水利、土地开发整理等，其中业务工作依据上级对口部门考核结果评分，一般都可以得满分；党建工作由组织、宣传、统战等部门考核，工作较虚，单位没有出现处分党员干部等问题，也可以得基本分，若出现问题则扣分。
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扣分项主要有社会管理综合治理、信访工作、计生工作、安全生产。这几项工作有固定的分值，一般占总分值的15%左右。如总分是300分的话，一般设定是综治15分、信访12分、计生10分、安全生产8分。扣分项不是达标项，评分以有没有出问题为准。如果在这些领域都没有出问题，或没有被上级检查出问题，如没有出现进京上访现象，没有出现群体性事件，没有出现重大安全生产事故，没有被检查出超生问题等，那么这几项都得基本分。但是，如果某项出了问题，如出现多次赴省城信访，则该项不得分；如果有多次赴京信访，则该项不仅不得分，还可能被“一票否决”。上述四类工作，都是一票否决工作，一项出了问题，整个单位的工作白干。
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无论是加分项还是扣分项，都是县级重点、中心工作，县里很重视，乡镇也重视。但是，扣分项占比较小，做多做少表现出来都是“不出事”，体现不出工作能力，而且扣分项难以控制——某个突发事件就可能导致满盘皆输、前功尽弃。加分项则一旦取得成绩就可以凸显出来。所以，乡镇会将主要的资源放在加分项上，而对扣分项和其他工作的投入较少。所以，乡镇之间在保持扣分项“不出事”的前提下，竞争的是加分项。县委书记考察的也是这个。
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在这种既定结构下，县委书记会重点推动加分项的工作，与这些工作相关的部门就成为县委书记关注较多的单位，甚至县委书记会“盯着”这些部门的工作。如这些部门的工作有月度专报，领导会经常到这些部门调研视察，围绕相关工作建立联席会议制度，编制和经费向相关工作部门倾斜，等等。
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而对与加分项无关的工作及其部门，县级领导则关注较少。它们是县级部门中的边缘部门，县级领导对它们的期待较低，只要完成本职工作、不出事、不影响县级发展大局即可，它们做的工作再好、再突出也入不了主要领导的“法眼”。如此，边缘部门也就不会有干出“惊天动地”的业绩的冲动。
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乡镇也是如此。乡镇党委书记只会去干县委书记重视的事情，而不会把资源（经费、人力、领导注意力等）投放到其他事情上。非重点工作部门（科室）做好本分是最好的做法。
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但是，十八大以后，尤其是最近若干年，综合考核发生了重大变化，表现在以下几个方面：
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一是许多之前边缘化的工作被纳入综合考核中，使得在“百分制”下小项目的分值变小，小到容易被忽略，遂普遍改成“千分制”。
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二是新增加进来的小项目多数是扣分项、“一票否决”项，如党建、扶贫、纪检、环保、宗教、国土、河道治理、“三改一拆”、“五水共治”等，一项工作没做好就会影响全局工作。
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