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一是小微生产者情境。HS镇钢贸市场是中南地区最大的钢贸市场之一，三四千家企业都属于小微企业，工作人员普遍只有十几到二十几个人，产值不高，利润低，在安全生产管理方面难以标准化。小微企业资金、人员有限，没有专门的安全生产管理人员；难以抽出时间、经费用于培训，管理就不到位，应急处置更不到位——按要求所有工作人员都要具备应急处置能力。工厂也不可能让所有特殊岗位的人员持证上岗，因为考证需要花钱、花时间，工人自己不会出钱，需要工厂出，但工厂不愿出，就满足不了持证上岗要求。只有老板能够持证上岗，包括持有安全员证。更何况，工人有证之后成为技工，就要加工资，加不了就跳槽，老板就更不愿送工人去培训。请个高工，工厂每年要支付几十万元。如果一下子完全按照安全生产的要求做到位，这些小微企业就只能关闭。而基层通过管理，既可以像牛虻一样盯着它们，让它们“一点一点地做，一点一点地改善”，又不会让它们关门谢客。
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二是发展过程情境。小微企业都是从作坊起步的，没有足够的资金扩大生产，只能是一点一点地逐步扩大经营。某钢贸企业有19个人的规模，旁边50米远的地方就是村子，原来有几十亩的场地，刚刚又扩大了十几亩。扩大的过程中，生产场地不可能规整，就达不到安全生产的要求；许多设施按照安全生产要求配备齐全，但很快因为扩张而被废弃，造成浪费，索性就等待扩张完毕再完善，但扩张又没完没了，安全生产要求就被搁置。扩张中流动资金是稀缺的，老板会将有限的资金用于扩张场地、购买新设备，而不舍得用于安全生产投入。
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三是人员素质低情境。小微企业的工人大多是中年农民，文化素质相对较低，对安全生产重视不够，对安全生产的知识了解不多。许多工人不习惯戴安全帽进工地；戴了安全帽也懒得系扣带，头一低帽子就掉下来了。工人们在农村大大咧咧生活习惯了，对工地的安全生产细节不注意，生产用具与生活用具混用，宿舍乱搭电线、乱设插座。要改变他们的生产、生活习惯，非一朝一夕之功。加上工厂没有专门的安全员，只有老板能够提醒他们，但老板有老板的事忙，提醒不过来。基层安全管理人员有权威，出现次数频繁，经常到工厂检查、督导、提醒，对工人的安全生产意识提高有较大助益。
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四是基层熟人社会情境。乡镇安全管理人员有执法证，可授权执法。但是，他们并不轻易执法。要执法，也是有计划、有告知。他们的工作主要是巡察。虽然街道范围内有三四千家企业，但是打交道多了，也就相熟了。各企业老板多是当地人，与社区、乡镇及区级都有关系。熟人熟事，大家相互理解对方的难处。通过管理，基层可以将安全管理的责任输入给企业，企业也予以积极配合。执法则比较刚性，对象只能是屡教不改者。
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五是安全生产动态情境。安全生产不是静止的，不是达到了安全生产的要求就可以一劳永逸。安全生产的动态性决定了安全生产要重管理，要经常性地检查、自查，发现新的问题、不足，再整改。执法则是静止的，或阶段性的，只对某阶段的安全生产状态做出判断和裁决，而难以动态跟踪。比如，这一阶段安全生产达到了要求，过段时间安全生产工作一松懈，许多地方不达标，或者生产设备老化，这些动态问题就需要通过不间断的管理来解决。
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六是地方经济发展情境。安全生产管理完全依靠执法，就会让多数企业关门，地方经济发展就受影响，农民工就业无着落，还会影响社会稳定。
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安全生产管理的辩证法
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基层安全生产管理就要讲究辩证法，既要管，又不能管死。措施如下：
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一是执法处罚不能太严。罚得太多，要么企业要关闭，要么企业主会疏通区市关系说情，也会带来麻烦。因为每个能开厂、开厂较长时间的人，至少在区直机关都有人脉、资源。罚款罚在适中的程度，既能罚痛他，又不至于他跳墙到处找人，还能震慑其他企业主。
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二是以督促企业自查为主。无论是执法还是巡查，到企业检查出问题来，下整改通知书，一定期限后再回头看，看企业是否整改完成。没有整改、仍有问题的，要移交相关部门、要处罚。一个单位这样一往一返，要来三四次。检查的内容越多、要求整改的问题越多，管理人员的责任就越大，他们在一个企业耗费的时间和精力就越多。一个乡镇三千多家企业，如果都尽量详尽地做工作，镇村两级力量进去也应付不过来。所以，在短时期内，只能检查大的方面，出大问题整改通知书，以减少检查的内容。这样，大量的内容、问题就让企业自查自纠。HS镇的安监办主任说：“我天天跑（企业），提高他们的（安全生产）意识，跟他们说‘不要搞得要罚你的款’。”
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三是人防、物防、技防结合起来。辖区内每个企业都安装了摄像头，搭建云监管平台，通过摄像头可以发现较大的安全隐患。云监管平台有发布告警消息、实时截图、轮巡信息和日志上报等功能。人防则主要是加大巡查、宣教力度。
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四是加大巡查力度。安全生产，主体责任在企业，街村两级负监管责任（只要它们履职到位了，就可以“尽职免责”）。巡查有台账、有记录，既可以作为自证证明，也起到督查宣教的作用。社区有安全专干，每年上面会培训一次，五年考一次。专干带网格员巡查辖区内的企业。巡查内容主要是看制度是否执行、自查是否整改、有没有月检台账等，以及一些基本、表面的生产问题（如不戴头盔、电线乱搭裸露）。另一项重要内容是宣教。除了上述基本事项外，镇街的工作人员的宣教内容，主要是较大的安全生产问题。
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五是创新管理机制。比如CS市着力推动的“班前会”，班组长每天早上上班前半个小时召开班组会议，每天3~5分钟，主要查看员工的精神面貌，看员工是否饮酒、是否迷糊等。班前会要有台账、照片和问题记录。又如HS镇在每个工业园区设立安全生产站，由企业出人出资来监管园区内的安全生产，既加强了企业自身的管理责任，又节省了管理成本。
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六是加强对企业负责人的责任落实。企业负责人既是安全生产的主体责任人，又是企业负责人，在安全生产上有办法。企业无法为每个员工进行培训、配证，但至少企业负责人要有相应的证件：既要有安全员证，还要有各类生产上岗证。
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安全生产管理要害在细节
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就基层安全生产管理而言，只要出了问题，就不是无缘无故的，一定有苗头。出了问题，表明工作没有做到位。而且安全生产的问题往往出在细节处。
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笔者跟着HS镇安监办主任走访了一家企业，随便一走就发现不少细节问题：液化气混用，开关没盖，电线接线混乱，电线与氧气瓶太近，职工宿舍电线外露、接了外插座，没有防风装置，安全帽没戴，安全帽没系扣，叉车驾驶员没持证上岗，气罐防倾倒装置没有，电箱破损，电箱没上锁，无警示标识，等等。
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乡镇管理人员说，这些细节老板都知道，就是不整改。细节的管理需要工人注意、老板重视，要加强相关意识培养、管理和投入。而这些问题，又要经常有人在一旁提醒、宣教，基层安全管理扮演的就是这个角色。基层安全管理面临特殊的情境，使得管理变得特别重要。安全管理，除了安全知识、技术外，重要的是多往生产地跑，多磨企业主的耳朵。
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这就是为什么安全隐患多的地方，安全管理常规化，安全事故往往少，而安全隐患少的地方，安全管理偶然化，反而容易出安全事故。
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2021年7月3日
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县乡中国：县域治理现代化 基层治理中的防“二次事件”
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防“二次事件”的心理及其机制，很大程度上解释了每次重大事故发生之后各地大张旗鼓大排查的现象，以及最近若干年基层安全管理成功的奥妙所在。
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案例
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