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五是外包课题。让高校教授参与对产教融合的调研和相关政策、规划的撰写。对于政策具体的推动和制定者来说，他们要的不是从课题报告中获得对产教融合的理解和对实际情况的掌握。如果说有这方面的考虑，也是很小的一部分。他们已经通过其他渠道了解到了足够支撑起政策出台的情况。高校教师的报告作为第三方的“权威”论证，是用来作为佐证的。对上，用报告向上级领导游说，论证政策出台的重要性，以获得领导的支持；对己，则通过报告向社会、向其他部门论证出台政策的合理性，给政策及出台行为以合法性，使自己有底气；对下，则下发报告，在政策没有出台、情况还不明朗之前，让下面效仿报告里的成功经验。下发报告，既向下表明了发改委的态度，在正式政策出台之前下发了政策实施意见，又因为不是正式发文，从而可以规避责任。
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六是整合现有资源。省发改委调研员的想法是，在不增加各部门资源，也就是不触动各部门现有利益的基础上，整合各部门在产教方面现有的资源，变分散在各点的资源为聚拢成块的资源，促成资源合力、政策合力，化零为整，最终形成整体大于部分的效力。整合资源的好处是可以减轻业务部门的阻力，业务部门既有的利益没有动，不增加它们的负担，同时也少增加财政厅的负担。
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一般综合性政策推动的逻辑
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省发改委推动产教融合，到地市也是由地市发改委牵头落实相关政策、制定本地政策。地市发改委牵头的是社会事务处，该科室在发改委内设机构里是重要但不关键的科室。如果地市发改委主任或分管副主任重视产教融合，想争取上面的政策支持，那么地市发改委就会力推产教融合，将其当作一项重要工作来抓，甚至地市发改委主要领导会亲自出马接待省发改委社会事务处调研团队，或者亲自带队跑省发改委。由地市发改委主要领导来推动工作，地市其他相关部门的配合度就会较高。
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现在的情况是：省发改委社会事务处负责产教融合项目的调研员很重视；处长虽然也重视，但是对产教融合不太了解。调研员现在要做的是要将自己的很多想法变成处长的想法，让处长觉得产教融合很重要、某些做法很重要，然后由处长去游说分管副主任，使产教融合成为分管副主任重视且要赶紧推动的事情，进而才能上升为发改委主任要做的事情。发改委是政府最重要的决策部门，能成为委里的重要事情，就意味着成了政府的重要事情，至少会进入分管副省长的视野，进而成为政府办公会讨论的重要事务。省发改委调研员的想法是，下一步要成立厅际联席会，由省领导来协调相关厅局，对政策的推动力度就会更大。
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一项政策要推动落实，实现政策制定者的意图，关键是看谁来推动，与推动的机构和人有关。一般综合性政策，一般由发改委的具体科室、具体个人来推动。发改委的科室多，政策多，而领导的注意力有限，不可能对所有政策平均使力。那么，推动政策的科室和具体承担人就需要竞争领导的注意力，让领导重视自己推动的政策。政策推动者就需要做一些基础性的工作，包括协调部门内外相关力量、组织调研了解情况、发包课题撰写专家报告、开展试点提炼经验等。只有做了事情，才会引起领导关注。领导关注了，基础工作已经做了，再通过领导“出面”推动，政策的推动力度就会大增。
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一般综合性政策之所以要借力打力，与需要协调各部门资源有关系。一般专门性政策执行起来则要容易得多，最多是协调部门内部科室，有许多还不需要协调，只要政策法规处、领导办公会通过了，就可以下发到对口单位执行；如需纳入考核范围，则需要与办公室沟通。
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2020年12月3日
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县乡中国：县域治理现代化 第三篇 县域治理的自主空间
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基层治理要有自主空间[1]
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乡镇在不突破体制规范、不打破体制格局的情况下，还要充分利用体制资源完成治理任务，就要进行治理机制、工作机制的创新。所谓“治理（工作）机制创新”，就是针对具体治理事务，通过制定相关制度和规范对体制资源进行优化组合，一定程度上改变体制资源具体流动的轨迹、程序和方向，以使体制资源更好地对接具体事务，实现体制资源的集约与优化利用，达到事半功倍的治理效果。治理（工作）机制是体制与社会对接的具体形式，是体制在基层的运行状态。
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基层治理面对的情境
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基层治理是国家治理的基石。基层治理与国家治理、地方治理构成国家治理体系。国家治理即治国理政，地方治理是省市层级治理，基层治理包括县、乡、村三级治理。基层治理作为国家治理体系的重要组成部分，要落实国家治理、地方治理的任务，同时又是具有独立意义和合理性的治理形态。
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中国基层治理面对这样的情境：
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一是县域的共同体性质。县域社会是扩大了的熟人社会，人们在思维习惯、行为逻辑、人际交往、文化传统上拥有较高的一致性。县域内城镇化基本上没有生活、社交和心理转化成本。这种共同体性质一定程度上决定了县一级制定本地政策的自洽性和适应性。
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二是体制的责权利不匹配。虽然除外交、国防等功能不具备外，县级政权是一级完整政权，组织调动和整合资源的能力较强，但中国体制的特点是权力向上集中、任务向下分配，越往上权力越大、资源越多，越往下权力越小、任务越重。
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三是治理的复杂多样化。从横向来看，全国不同县域的人文地理、社会结构、市场发展、财政能力、资源禀赋、文化水平、治理技术等不同，面临的治理形势与目标、治理问题与挑战、治理经验与方式也必然存在差异。从纵向来看，县域内部也是分化的，县、乡、村有不同的功能、目标和问题。县一级主要是制定一线政策，实现中央（省市）政策与基层实际的衔接；乡镇一级承担一线治理功能，实现体制资源与治理问题的结合；村（社区）一级则是回应一线需求，实现自治制度与村（居）民需求的对接。
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在国家治理体系中，国家治理、地方治理有它们的目标和要求，基层治理也有自己需要面对的特殊情境。那么，推进国家治理体系和治理能力现代化，最需要解决的问题是：国家（省市）大一统的政策、体制、制度如何与复杂多样的基层治理生态实现有效对接，发挥中央（省市）与地方（基层）两个积极性。发挥中央（省市）积极性，就是要使中央（省市）政策能够在基层得到不折不扣的执行；基层要有积极性，就是要在落实政策过程中能够激发基层治理的活力，实现基层的有效治理。
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没有中央（省市）的积极性，基层治理可能盲目而丧失方向；没有基层的积极性，国家治理、地方治理则难以落地。吕德文《基层中国》中透视的当前基层治理中“打乱战”“折腾式治理”“痕迹主义”“以会议落实会议”“形式主义”等盛行，就与基层治理活力不足，基层用形式主义应对国家治理、地方治理任务有关。要使基层治理有活力，关键要给予基层治理自主空间。县、乡、村有各自的定位和目标，需要不同性质的自主空间。
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县一级的政策转化空间
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县（区）一级要有政策转化空间。中央（省市）政策、任务要落地，需要经过县一级的转化，将统一的政策、任务与本地实际结合起来，变成可以具体操作的政策、任务。中央（省市）的政策具有方向性、原则性和底线式的特点，要达到的是普遍、一般、共性的目标，而基层社会又具有多样性、特殊性、个性化，将普遍与特殊、一般与特别、共性与个性结合起来，需要县一级有将中央（省市）政策转化为本地政策的空间。同时，县域社会也会产生一些辖区普遍的治理问题和社会需求，需要县一级设置相关政策议题予以解决和回应。这就要求县一级有将辖区治理事务转化为本地政策的空间。
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因此，县一级的政策转化包括对中央（省市）政策、任务的转化和对辖区治理问题、需求的转化。所谓“政策转化空间”，包括三个方面：一是政策弹性空间。要求中央（省市）政策有一定的弹性，以便在操作过程中能够跟地方实际相结合。二是领导注意力空间。主要领导要有一定的时间、精力关注中央（省市）政策或辖区内治理事务，对辖区内治理事务的注意力分配尤为重要。三是资源配套空间。政策转化与落实都需要配套资源。配套资源不足，政策转化就会受限。政策配套空间要求政策有主次之别，主要资源配套给主要的政策。这样才能有效配置政策资源。
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有政策转化空间，才可能充分发挥中央（省市）与基层两个积极性，实现国家治理、地方治理与基层治理的统一。政策转化空间不足，要么“政令不出中南海”，基层罔顾中央（省市）意志，国家治理和地方治理的目标难以达到；要么中央（省市）政策一竿子插到底，基层治理缺乏活力。
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