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没有中央（省市）的积极性，基层治理可能盲目而丧失方向；没有基层的积极性，国家治理、地方治理则难以落地。吕德文《基层中国》中透视的当前基层治理中“打乱战”“折腾式治理”“痕迹主义”“以会议落实会议”“形式主义”等盛行，就与基层治理活力不足，基层用形式主义应对国家治理、地方治理任务有关。要使基层治理有活力，关键要给予基层治理自主空间。县、乡、村有各自的定位和目标，需要不同性质的自主空间。
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县一级的政策转化空间
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县（区）一级要有政策转化空间。中央（省市）政策、任务要落地，需要经过县一级的转化，将统一的政策、任务与本地实际结合起来，变成可以具体操作的政策、任务。中央（省市）的政策具有方向性、原则性和底线式的特点，要达到的是普遍、一般、共性的目标，而基层社会又具有多样性、特殊性、个性化，将普遍与特殊、一般与特别、共性与个性结合起来，需要县一级有将中央（省市）政策转化为本地政策的空间。同时，县域社会也会产生一些辖区普遍的治理问题和社会需求，需要县一级设置相关政策议题予以解决和回应。这就要求县一级有将辖区治理事务转化为本地政策的空间。
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因此，县一级的政策转化包括对中央（省市）政策、任务的转化和对辖区治理问题、需求的转化。所谓“政策转化空间”，包括三个方面：一是政策弹性空间。要求中央（省市）政策有一定的弹性，以便在操作过程中能够跟地方实际相结合。二是领导注意力空间。主要领导要有一定的时间、精力关注中央（省市）政策或辖区内治理事务，对辖区内治理事务的注意力分配尤为重要。三是资源配套空间。政策转化与落实都需要配套资源。配套资源不足，政策转化就会受限。政策配套空间要求政策有主次之别，主要资源配套给主要的政策。这样才能有效配置政策资源。
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有政策转化空间，才可能充分发挥中央（省市）与基层两个积极性，实现国家治理、地方治理与基层治理的统一。政策转化空间不足，要么“政令不出中南海”，基层罔顾中央（省市）意志，国家治理和地方治理的目标难以达到；要么中央（省市）政策一竿子插到底，基层治理缺乏活力。
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当前，县一级政策转化空间被压缩，主要与中央（省市）政策太刚性有关，表现在三个方面：一是政策属性上的政治任务化。中央（省市）部委办（厅局）的政策越来越多地戴着“政治任务”的帽子下到基层，变成基层的中心工作，使基层工作件件都变得重要，工作中缺乏轻重缓急、主次分明的“节奏感”。二是目标要求上的顶格管理。中央（省市）对基层政策执行的要求按照上限进行管理，表现为“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”。三是监管方式上的过程监控。中央（省市）政策的目标越来越细化，政策执行程序也要求越来越严，并通过完善督查体系对政策进行进度管理、程序管理、指标管理和痕迹管理，推动基层治理由结果管理向过程管理转变。
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中央（省市）政策的刚性化，压缩了基层政策转化空间，有利于规范基层行为、严肃执行纪律、增加政策落实力度，实现国家治理、地方治理的目标。但同时也带来一些问题，比如，政策执行缺乏灵活性，降低了政策的适应性；抬高了政策执行成本，过多地消耗基层治理资源和主要领导的注意力资源，弱化了基层设置本土政策议程的能力；监督检查过频过泛，干扰基层工作；基层在做不到的情况下硬着头皮做，容易以形式主义应付。
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乡镇一级的机制创新空间
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乡镇（街道）一级要有机制创新空间。乡镇不是一级完整政权，部门设置不齐全，特别是没有独立财政，难以像县级政府那样设置自己的政策议程。乡镇作为上级政策和任务的执行者，是国家体制与基层社会交互作用的真正“接点”，体制资源与治理问题在这里对接。
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治理需要包括人员、经费、物质、权力、岗位、职务、荣誉等资源，这些资源都来源于体制的配置。体制包括党政体制、条块体制，也包括具体的乡镇“六办三中心一大队”之类的机构设置。乡镇缺乏一级财政，对附着在编制和岗位上的资源依赖性强。
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在乡镇，体制资源在与基层对接的过程中，往往会出现以下张力：
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一是体制的统一性与治理事务的个性化问题。从党政体制来说，乡镇体制设置具有全国大一统性。在乡镇机构设置上，一省之内是统一的；而具体到财政拨付、岗位、编制数量上，则一县之内是统一的。但不同乡镇面临的具体问题是有差异的，以统一的体制和资源来处理不同的问题，会导致体制资源与治理问题的不匹配。
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二是体制的稳定性与治理事务的变化性问题。国家统一的体制具有稳定性特点。机构改革后，乡镇机构设置、编制和岗位在一个较长的时间内是固定的。但是，乡镇的治理事务是随着社会发展、变迁而不断变化的，会有新的治理问题、群众需求不断涌现。这就会造成根据某个时期治理事务属性确定下来的体制及其资源，无法适应新的治理需求的情况。
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三是体制的分割性与治理事务的综合性问题。体制资源配置在不同的部门、科室、编制、岗位，具有分割性、专门性和专业性特点。然而，乡镇有许多治理事务是综合性的，难以进行专业性分割，分配不到具体的部门、科室或岗位，这些事务就没有体制资源来治理。
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四是体制资源的稀缺性与治理事务的艰巨性问题。体制资源是既定的，也是稀缺的。越到基层，体制资源就越稀缺。乡镇较县一级部门在经费、职权、编制等方面更为稀缺，但是乡镇承担的治理事务却在不断增多，治理任务愈发艰巨，从而带来严重的治理资源与治理事务不对称问题。
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五是体制运转的程序性与一线治理的应变性问题。体制的规范化运行要求基层治理讲程序、能追溯，减少自由裁量。但是，乡镇直接面对群众，处理问题讲究人情面子乃至随机应变，许多事情无法完全按章办事，或者严格按程序来办还可能把事情搞复杂。这样，就可能造成许多问题解决不了，或解决起来成本太高。
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鉴于上述张力，乡镇在不突破体制规范、不打破体制格局的情况下，还要充分利用体制资源完成治理任务，就要进行治理机制、工作机制的创新。所谓“治理（工作）机制创新”，就是针对具体治理事务，通过制定相关制度和规范对体制资源进行优化组合，一定程度上改变体制资源具体流动的轨迹、程序和方向，以使体制资源更好地对接具体事务，实现体制资源的集约与优化利用，达到事半功倍的治理效果。治理（工作）机制是体制与社会对接的具体形式，是体制在基层的运行状态。
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乡镇的机制创新主要有三种方式：一是混编混岗，二是增设机构（层级），三是整合资源。乡镇最重要的资源是工作人员，如何把工作人员用好是机制创新的核心。混编混岗就是将工作人员从具体岗位、编制所在科室中解放出来，通过创制将不同个性、禀赋、能力、经验、身份的人配置到不同的岗位、事务、团队中。增设机构（层级）就是在正式机构（层级）之外，针对某些重要的治理事务专门设置相应的机构，调配相应的力量予以处理。该创制的好处是针对性强，还能增加中层岗位激励干部。整合资源是指通过某种形式将相关的分散的人力、专业技术或职权等资源调动起来，相互协调、配合处理某些事情。不同的乡镇根据自身情况创新治理（工作）机制，形式多样，但目的都是使人与财、人与事、人与人相匹配，使机构与事务、人员配置与干部激励有机结合起来，以达到人适其事、事得其人、人尽其才、事尽其功。这样，通过机制创新可以激活体制的优势。
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当前的问题是，乡镇机制创新的自主空间在缩小。一方面是中央（省市）政策刚性化，带来乡镇相关科室资源的固化而难以调动和整合；另一方面是机构编制管理规范化，乡镇机制创新受到约束，比如，编办原则上不允许乡镇增设机构（层级），组织部不承认增设的中层干部，纪委对乡镇相关创制进行监督等。这些都会导致乡镇体制的僵化，从而难以灵活地应对复杂多变的基层社会。乡镇许多事情本来可以通过机制创新予以解决，但是因为创新空间缩小，还有风险，乡镇就不去创新，这些事情就会被搁置，或者被推给村一级。
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村一级的村民自治空间
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村（社区）一级要有村（居）民自治空间。在村（社区）内部，有许多事情、问题、需求既不能上升到县一级政策层面，也难以通过乡镇体制来解决，或者解决起来不经济。那么，这些治理事务就得交给村（居）民自治来解决。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商等制度安排，将农（居）民组织动员起来，低成本、高效率地解决自己的问题。
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村级治理事务和农民需求有两个基本特性：一是在数量上规模不大，分布较为零星、分散，具有偶发性、个别性、细小琐碎的特点，规律性不强，很难进行分类治理；二是在性质上嵌入村庄熟人社会，主要涉及农民与农民、农民与村集体之间的关系，具有复杂性、多样性、政治性的特点。这两个特性决定了村级治理：在人员队伍上，人数无须过多，但要具备综合处理复杂事务的能力；在工作时间上，可以灵活机动，而无须坐班或专职化；在手段和工具上，群众工作、群众路线依然是处理问题的关键，专业化、技术化、规范化路径还难以普遍推行；在资源调配上，通过民主制度安排和外界少量资源输入，激发农民参与治理的主体性、主动性和积极性，形成村级治理的内生资源。因此，村级治理应该继续给予村民自治以空间，采取简约的、民主化的治理模式。
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当前村民自治空间有萎缩的趋向，主要有以下三个原因：一是村级组织行政化过度，上级下达给村级组织的任务太多，为了调动村干部，基层有意强化村级组织行政化，包括提高村干部工资、实行坐班制、加强监督与考核等，使村干部忙于“政务”而非“村务”；二是相关制度规定“太死”，包括财务制度、土地制度、程序规范等过于硬性，阻碍村级民主化治理的展开；三是村级集体经济薄弱，缺乏能够自主支配、用以撬动村级民主的“活钱”。结果是，许多治理问题得不到解决，一些村民需求被忽略。
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基层自主空间的辩证法
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基层治理的自主空间是一个相对问题，实践中需要把握一个度，但不可能做到最适度，有时可能过宽，有时可能过窄。那么，过宽的时候需要收窄，过窄的时候需要放宽。这要求主政者具有高超的政治技巧。这表明基层中国的复杂性，也要求我们在理解基层治理时，既要将基层视为一个整体，又要对其进行解析，将县、乡、村贯通起来思考。
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