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1703210927 正是因为层级间有政策沟通,政策谈判空间必然存在。无论何种政策,上级在政策目标值上一定要给下级折扣,这样的话,上级就难以完成既定的政策目标。为了填补政策谈判空间带来的目标值差,上级政府在制定政策时,就会设定两个目标值。其中一个是实际目标值,假定为80,这是上级要达到的真实的政策目标。政策实际运行中,一定有10%~20%的折扣,而且越是低层级,层级间折扣越大。那么,如果以实际目标值给下级布置任务,最终获得的结果是64~72,离实际政策目标有较大差距。为了弥补这个值差,上级在下达任务时就会在实际目标上加码20%,下达100的任务。这就是加码政策目标。这样,在最高折扣下,也能获得80的实际目标值,而下级在最低折扣下完成政策,可获得90的结果,超过了实际目标。这当然是上级最愿意看到的。
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1703210929 我国政府体系是多层级体系,每个层级间都有政策沟通和谈判空间,越低层级空间越大,那么,为了达到实际目标值,每个层级在向下布置任务时都会进行加码,呈现的就是层层加码。比如,省里的实际政策目标是80的话,假定它给市里的折扣是10%,那么布置的任务就可能是88。市里给县里的折扣是15%,要达到的还是80的目标,那么县里定的目标就是94。县里给乡镇的折扣是20%,目标依然是80,那么它下达的指标就是100。这样,实际目标经过三个层级的加码后从80变成88、94,最后到100,但最终扣去各层级的折扣依然能够达到80的目标值。
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1703210931 形式主义
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1703210933 在M县,县里要求各乡镇到某个时间点打新冠疫苗的人比例为90%。按理说,乡镇也会依葫芦画瓢将任务强推给各村社区。但是,H镇并没有这么办,而是强调动员60岁以下的成年人先打;对于老年人,则让他们到乡镇卫生院检查身体,只有身体允许才能打疫苗。这是因为,乡镇担心老年人打疫苗容易出问题,会造成新的治理问题,还可能引发社会对打疫苗的负面反应,影响群众打疫苗。目前,H镇年轻人已全部打疫苗,只剩下约1万名老年人没打。老年人先做体检再打疫苗会影响乡镇的打疫苗进度(县里每天公布数据排名),进而影响全县的接种率。为此,乡镇一方面积极宣传动员,另一方面积极与县里沟通,说明情况,并获得了县里理解。
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1703210935 H镇之所以会获得县里理解,除了县、乡有沟通,有政策谈判空间外,还有一个重要原因就是县里给乡镇定的目标不是百分百,这也给层级间沟通谈判留下了回旋余地。一项政策只要是进行“顶格管理”,要求短时间内百分百按规定完成,就会有以下政策行为和后果:
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1703210937 一是政策刚性化,层级间没有谈判空间。政策执行“百分百”是死命令,本身就堵死了下级与上级讨价还价的可能。下级只能硬着头皮去做,所谓“有条件要上,没有条件创造条件也要上”。其后果是,下级要投入大量的资源,乃至使用不正当手段去完成政策任务,政策与实际不符,还容易造成负外部性,以及政策得不到及时反馈与修正。
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1703210939 二是数字目标完成,问题得不到真正解决。下级在短时间内、政策工具硬约束下,根本不可能顶格完成任务。但层级间没有谈判空间,下级必须完成上级目标值,那么下级向上汇报的政策结果必定是“百分百完成”。可能的后果是,政策所针对的问题在纸面上、数字上被解决了,完美收官,上下级皆大欢喜;但是,该问题却没有真正被解决,可是因为已“百分百完成”,上下级后面自然不再关注该问题(再关注不就打脸了吗),使问题一直存在。
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1703210941 三是形式化应对,使基层形式主义丛生。数字化完成政策目标是形式主义的表现之一。一项政策要求顶格完成,下级尚可集中资源应对下来。但当多数政策都要顶格完成时,下级的人力、时间、精力、资源都有限,免不了丢三落四、捉襟见肘、顾此失彼,许多工作只能以形式主义应付下来。
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1703210943 基本逻辑
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1703210945 本文的基本逻辑有三:
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1703210947 一是百分百顶格管理的政策,上下级之间没有谈判空间,政策被刚性执行,缺乏反馈和调整。
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1703210949 二是政策沟通机制使得政府层级之间相互熟悉,给层级间制造了一定的谈判空间。谈判空间给下级打上级政策的折扣提供了可能,上级为了弥补下级的折扣,就得在政策目标上加码。每个层级间都有谈判空间,政策在向下传递过程中每一层级都打上级的折扣,那么每一层级都得向下级加码,层层折扣与层层加码一中和,最终还是能够达成最初的政策目标。
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1703210951 三是跨层级之间没有沟通机制,也就不会有谈判空间,这是跨级督查比直接上级督查有力度、有效果的原因。跨级督查是顶格管理的政策工具。
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1703210953 2021年8月13日
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1703210958 县乡中国:县域治理现代化 [:1703208987]
1703210959 县乡中国:县域治理现代化 “领导出面”与“解放领导”
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1703210961 可以说,“领导出面”是最重要、最稀缺的资源。这种资源理应用在最重要的事情上,一般事情领导不应该随便出面。现在的问题是,各种会议、迎检大量占用了这个资源,使得领导难以抽身出来去做更重要的事情。“解放领导”成为当前最紧迫的事情。
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1703210963 领导会在哪儿出面
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1703210965 上级单位到下级单位搞调研、视察,下级单位要派人接待和陪同。主要领导出不出面、出面接待还是全程陪同,要视上级调研或视察组带队领导的级别,以及下级单位的重视程度来定。在上下级对等的前提下,如果下级非常重视,则主要领导会陪同整个过程;如果下级不太重视,则会派副职陪同,主要领导陪一次餐即可。在不对等的情况下,即下级主要领导高于上级调研、视察领队的级别时,则领导出面陪餐意味着领导非常重视。
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1703210967 无论是领导接待,还是陪餐,抑或是陪同,说的都是领导要出现在现场。仅就接待工作来说,“领导出面”是一项非常重要的资源。如果上级单位、事项或人员不是特别重要,领导往往不会出面,他会在更为重要的场合“出面”。
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1703210969 作为特殊注意力分配的“领导出面”
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1703210971 “领导出面”是一种特殊的注意力分配。领导注意力是稀缺的,领导不能同时关注、重视其管辖范围内所有的事情,他的时间、精力不允许他关注太多的事情,只能关注少数重要的事情。因此,领导注意力只能分配到少数重要的事情上。比如,某县领导这一年主要关注申请国家文明卫生城市、公民道德的教育,下一年关注精准扶贫和生态文明建设,领导将主要的精力和时间放在这些事情上,那么下面单位和工作人员也就要将主要的资源投放到这些事情上。在某些阶段,领导也会同时关注一些阶段性的事情,比如老上访户问题、国企改革职工问题、县城摩的整治问题等,以及其他领导批示过的事项,领导所关注的事情,必须有落实和回应。党政两办专门有盯着领导关注的事情的机构和人员,比如,领导秘书专盯领导批示的事情,督查室则督查领导推动的工作。
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1703210973 领导在一年度或某一阶段关注的事情虽然不多,却也有一定的数量,而不只是一两件。因为领导不是每件事情都需要亲自去做、亲自去督促,领导下面有一整套人马为他所用,为他完成他关注、重视的事情。领导亲自参与的事情,也就是需要领导出面的事情,则一般是领导推动的工作,策划、调研、协调、制定方案等都需要领导亲自出面推动。领导亲自出面的事情就是非常重要的事情。领导可以在同一时间内关注多个重要的事情,但是领导分身乏术,不可能在同一时间内亲自在多个场合同时出现。因此,“领导出面”是最重要的资源,好钢要用在刀刃上,领导不会什么事情都出面。
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1703210975 “领导出面”的逻辑
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