1703210927
正是因为层级间有政策沟通，政策谈判空间必然存在。无论何种政策，上级在政策目标值上一定要给下级折扣，这样的话，上级就难以完成既定的政策目标。为了填补政策谈判空间带来的目标值差，上级政府在制定政策时，就会设定两个目标值。其中一个是实际目标值，假定为80，这是上级要达到的真实的政策目标。政策实际运行中，一定有10%~20%的折扣，而且越是低层级，层级间折扣越大。那么，如果以实际目标值给下级布置任务，最终获得的结果是64~72，离实际政策目标有较大差距。为了弥补这个值差，上级在下达任务时就会在实际目标上加码20%，下达100的任务。这就是加码政策目标。这样，在最高折扣下，也能获得80的实际目标值，而下级在最低折扣下完成政策，可获得90的结果，超过了实际目标。这当然是上级最愿意看到的。
1703210928
1703210929
我国政府体系是多层级体系，每个层级间都有政策沟通和谈判空间，越低层级空间越大，那么，为了达到实际目标值，每个层级在向下布置任务时都会进行加码，呈现的就是层层加码。比如，省里的实际政策目标是80的话，假定它给市里的折扣是10%，那么布置的任务就可能是88。市里给县里的折扣是15%，要达到的还是80的目标，那么县里定的目标就是94。县里给乡镇的折扣是20%，目标依然是80，那么它下达的指标就是100。这样，实际目标经过三个层级的加码后从80变成88、94，最后到100，但最终扣去各层级的折扣依然能够达到80的目标值。
1703210930
1703210931
形式主义
1703210932
1703210933
在M县，县里要求各乡镇到某个时间点打新冠疫苗的人比例为90%。按理说，乡镇也会依葫芦画瓢将任务强推给各村社区。但是，H镇并没有这么办，而是强调动员60岁以下的成年人先打；对于老年人，则让他们到乡镇卫生院检查身体，只有身体允许才能打疫苗。这是因为，乡镇担心老年人打疫苗容易出问题，会造成新的治理问题，还可能引发社会对打疫苗的负面反应，影响群众打疫苗。目前，H镇年轻人已全部打疫苗，只剩下约1万名老年人没打。老年人先做体检再打疫苗会影响乡镇的打疫苗进度（县里每天公布数据排名），进而影响全县的接种率。为此，乡镇一方面积极宣传动员，另一方面积极与县里沟通，说明情况，并获得了县里理解。
1703210934
1703210935
H镇之所以会获得县里理解，除了县、乡有沟通，有政策谈判空间外，还有一个重要原因就是县里给乡镇定的目标不是百分百，这也给层级间沟通谈判留下了回旋余地。一项政策只要是进行“顶格管理”，要求短时间内百分百按规定完成，就会有以下政策行为和后果：
1703210936
1703210937
一是政策刚性化，层级间没有谈判空间。政策执行“百分百”是死命令，本身就堵死了下级与上级讨价还价的可能。下级只能硬着头皮去做，所谓“有条件要上，没有条件创造条件也要上”。其后果是，下级要投入大量的资源，乃至使用不正当手段去完成政策任务，政策与实际不符，还容易造成负外部性，以及政策得不到及时反馈与修正。
1703210938
1703210939
二是数字目标完成，问题得不到真正解决。下级在短时间内、政策工具硬约束下，根本不可能顶格完成任务。但层级间没有谈判空间，下级必须完成上级目标值，那么下级向上汇报的政策结果必定是“百分百完成”。可能的后果是，政策所针对的问题在纸面上、数字上被解决了，完美收官，上下级皆大欢喜；但是，该问题却没有真正被解决，可是因为已“百分百完成”，上下级后面自然不再关注该问题（再关注不就打脸了吗），使问题一直存在。
1703210940
1703210941
三是形式化应对，使基层形式主义丛生。数字化完成政策目标是形式主义的表现之一。一项政策要求顶格完成，下级尚可集中资源应对下来。但当多数政策都要顶格完成时，下级的人力、时间、精力、资源都有限，免不了丢三落四、捉襟见肘、顾此失彼，许多工作只能以形式主义应付下来。
1703210942
1703210943
基本逻辑
1703210944
1703210945
本文的基本逻辑有三：
1703210946
1703210947
一是百分百顶格管理的政策，上下级之间没有谈判空间，政策被刚性执行，缺乏反馈和调整。
1703210948
1703210949
二是政策沟通机制使得政府层级之间相互熟悉，给层级间制造了一定的谈判空间。谈判空间给下级打上级政策的折扣提供了可能，上级为了弥补下级的折扣，就得在政策目标上加码。每个层级间都有谈判空间，政策在向下传递过程中每一层级都打上级的折扣，那么每一层级都得向下级加码，层层折扣与层层加码一中和，最终还是能够达成最初的政策目标。
1703210950
1703210951
三是跨层级之间没有沟通机制，也就不会有谈判空间，这是跨级督查比直接上级督查有力度、有效果的原因。跨级督查是顶格管理的政策工具。
1703210952
1703210953
2021年8月13日
1703210954
1703210955
1703210956
1703210957
1703210959
县乡中国：县域治理现代化 “领导出面”与“解放领导”
1703210960
1703210961
可以说，“领导出面”是最重要、最稀缺的资源。这种资源理应用在最重要的事情上，一般事情领导不应该随便出面。现在的问题是，各种会议、迎检大量占用了这个资源，使得领导难以抽身出来去做更重要的事情。“解放领导”成为当前最紧迫的事情。
1703210962
1703210963
领导会在哪儿出面
1703210964
1703210965
上级单位到下级单位搞调研、视察，下级单位要派人接待和陪同。主要领导出不出面、出面接待还是全程陪同，要视上级调研或视察组带队领导的级别，以及下级单位的重视程度来定。在上下级对等的前提下，如果下级非常重视，则主要领导会陪同整个过程；如果下级不太重视，则会派副职陪同，主要领导陪一次餐即可。在不对等的情况下，即下级主要领导高于上级调研、视察领队的级别时，则领导出面陪餐意味着领导非常重视。
1703210966
1703210967
无论是领导接待，还是陪餐，抑或是陪同，说的都是领导要出现在现场。仅就接待工作来说，“领导出面”是一项非常重要的资源。如果上级单位、事项或人员不是特别重要，领导往往不会出面，他会在更为重要的场合“出面”。
1703210968
1703210969
作为特殊注意力分配的“领导出面”
1703210970
1703210971
“领导出面”是一种特殊的注意力分配。领导注意力是稀缺的，领导不能同时关注、重视其管辖范围内所有的事情，他的时间、精力不允许他关注太多的事情，只能关注少数重要的事情。因此，领导注意力只能分配到少数重要的事情上。比如，某县领导这一年主要关注申请国家文明卫生城市、公民道德的教育，下一年关注精准扶贫和生态文明建设，领导将主要的精力和时间放在这些事情上，那么下面单位和工作人员也就要将主要的资源投放到这些事情上。在某些阶段，领导也会同时关注一些阶段性的事情，比如老上访户问题、国企改革职工问题、县城摩的整治问题等，以及其他领导批示过的事项，领导所关注的事情，必须有落实和回应。党政两办专门有盯着领导关注的事情的机构和人员，比如，领导秘书专盯领导批示的事情，督查室则督查领导推动的工作。
1703210972
1703210973
领导在一年度或某一阶段关注的事情虽然不多，却也有一定的数量，而不只是一两件。因为领导不是每件事情都需要亲自去做、亲自去督促，领导下面有一整套人马为他所用，为他完成他关注、重视的事情。领导亲自参与的事情，也就是需要领导出面的事情，则一般是领导推动的工作，策划、调研、协调、制定方案等都需要领导亲自出面推动。领导亲自出面的事情就是非常重要的事情。领导可以在同一时间内关注多个重要的事情，但是领导分身乏术，不可能在同一时间内亲自在多个场合同时出现。因此，“领导出面”是最重要的资源，好钢要用在刀刃上，领导不会什么事情都出面。
1703210974
1703210975
“领导出面”的逻辑
1703210976
[
上一页 ]
[ :1.703210927e+09 ]
[
下一页 ]