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在M县，县里要求各乡镇到某个时间点打新冠疫苗的人比例为90%。按理说，乡镇也会依葫芦画瓢将任务强推给各村社区。但是，H镇并没有这么办，而是强调动员60岁以下的成年人先打；对于老年人，则让他们到乡镇卫生院检查身体，只有身体允许才能打疫苗。这是因为，乡镇担心老年人打疫苗容易出问题，会造成新的治理问题，还可能引发社会对打疫苗的负面反应，影响群众打疫苗。目前，H镇年轻人已全部打疫苗，只剩下约1万名老年人没打。老年人先做体检再打疫苗会影响乡镇的打疫苗进度（县里每天公布数据排名），进而影响全县的接种率。为此，乡镇一方面积极宣传动员，另一方面积极与县里沟通，说明情况，并获得了县里理解。
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H镇之所以会获得县里理解，除了县、乡有沟通，有政策谈判空间外，还有一个重要原因就是县里给乡镇定的目标不是百分百，这也给层级间沟通谈判留下了回旋余地。一项政策只要是进行“顶格管理”，要求短时间内百分百按规定完成，就会有以下政策行为和后果：
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一是政策刚性化，层级间没有谈判空间。政策执行“百分百”是死命令，本身就堵死了下级与上级讨价还价的可能。下级只能硬着头皮去做，所谓“有条件要上，没有条件创造条件也要上”。其后果是，下级要投入大量的资源，乃至使用不正当手段去完成政策任务，政策与实际不符，还容易造成负外部性，以及政策得不到及时反馈与修正。
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二是数字目标完成，问题得不到真正解决。下级在短时间内、政策工具硬约束下，根本不可能顶格完成任务。但层级间没有谈判空间，下级必须完成上级目标值，那么下级向上汇报的政策结果必定是“百分百完成”。可能的后果是，政策所针对的问题在纸面上、数字上被解决了，完美收官，上下级皆大欢喜；但是，该问题却没有真正被解决，可是因为已“百分百完成”，上下级后面自然不再关注该问题（再关注不就打脸了吗），使问题一直存在。
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三是形式化应对，使基层形式主义丛生。数字化完成政策目标是形式主义的表现之一。一项政策要求顶格完成，下级尚可集中资源应对下来。但当多数政策都要顶格完成时，下级的人力、时间、精力、资源都有限，免不了丢三落四、捉襟见肘、顾此失彼，许多工作只能以形式主义应付下来。
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基本逻辑
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本文的基本逻辑有三：
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一是百分百顶格管理的政策，上下级之间没有谈判空间，政策被刚性执行，缺乏反馈和调整。
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二是政策沟通机制使得政府层级之间相互熟悉，给层级间制造了一定的谈判空间。谈判空间给下级打上级政策的折扣提供了可能，上级为了弥补下级的折扣，就得在政策目标上加码。每个层级间都有谈判空间，政策在向下传递过程中每一层级都打上级的折扣，那么每一层级都得向下级加码，层层折扣与层层加码一中和，最终还是能够达成最初的政策目标。
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三是跨层级之间没有沟通机制，也就不会有谈判空间，这是跨级督查比直接上级督查有力度、有效果的原因。跨级督查是顶格管理的政策工具。
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2021年8月13日
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县乡中国：县域治理现代化 “领导出面”与“解放领导”
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可以说，“领导出面”是最重要、最稀缺的资源。这种资源理应用在最重要的事情上，一般事情领导不应该随便出面。现在的问题是，各种会议、迎检大量占用了这个资源，使得领导难以抽身出来去做更重要的事情。“解放领导”成为当前最紧迫的事情。
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领导会在哪儿出面
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上级单位到下级单位搞调研、视察，下级单位要派人接待和陪同。主要领导出不出面、出面接待还是全程陪同，要视上级调研或视察组带队领导的级别，以及下级单位的重视程度来定。在上下级对等的前提下，如果下级非常重视，则主要领导会陪同整个过程；如果下级不太重视，则会派副职陪同，主要领导陪一次餐即可。在不对等的情况下，即下级主要领导高于上级调研、视察领队的级别时，则领导出面陪餐意味着领导非常重视。
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无论是领导接待，还是陪餐，抑或是陪同，说的都是领导要出现在现场。仅就接待工作来说，“领导出面”是一项非常重要的资源。如果上级单位、事项或人员不是特别重要，领导往往不会出面，他会在更为重要的场合“出面”。
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作为特殊注意力分配的“领导出面”
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“领导出面”是一种特殊的注意力分配。领导注意力是稀缺的，领导不能同时关注、重视其管辖范围内所有的事情，他的时间、精力不允许他关注太多的事情，只能关注少数重要的事情。因此，领导注意力只能分配到少数重要的事情上。比如，某县领导这一年主要关注申请国家文明卫生城市、公民道德的教育，下一年关注精准扶贫和生态文明建设，领导将主要的精力和时间放在这些事情上，那么下面单位和工作人员也就要将主要的资源投放到这些事情上。在某些阶段，领导也会同时关注一些阶段性的事情，比如老上访户问题、国企改革职工问题、县城摩的整治问题等，以及其他领导批示过的事项，领导所关注的事情，必须有落实和回应。党政两办专门有盯着领导关注的事情的机构和人员，比如，领导秘书专盯领导批示的事情，督查室则督查领导推动的工作。
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领导在一年度或某一阶段关注的事情虽然不多，却也有一定的数量，而不只是一两件。因为领导不是每件事情都需要亲自去做、亲自去督促，领导下面有一整套人马为他所用，为他完成他关注、重视的事情。领导亲自参与的事情，也就是需要领导出面的事情，则一般是领导推动的工作，策划、调研、协调、制定方案等都需要领导亲自出面推动。领导亲自出面的事情就是非常重要的事情。领导可以在同一时间内关注多个重要的事情，但是领导分身乏术，不可能在同一时间内亲自在多个场合同时出现。因此，“领导出面”是最重要的资源，好钢要用在刀刃上，领导不会什么事情都出面。
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“领导出面”的逻辑
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从构建工作关系来说，“面对面”是最有力度的。比如，乡镇主要领导要在行政村推动工作，既可以发文件，也可以打电话，还可以派工作人员下去。最有力度的是派工作人员下到村里跟村支书对接，工作人员代表党委书记，村支书一般不会怠慢。发文件的力度是最小的，村支书感受不到来自党委书记的压力，则对工作可以拖一拖、缓一缓。如果乡镇党委书记亲自到村里来督导工作，则效果最佳。这个时候，村支书会感受到来自党委书记的面对面的压力。党委书记到场，一方面表明他对该事情高度重视，另一方面则意味着人家党委书记亲自来了，你村支书还不重视起来？人家毕竟是领导，从最基本的工作关系来讲也是过意不去的。
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从下级单位接待工作来讲，下级单位主要领导出面，无论是级别对等接待，还是下级单位高级别接待，显示的都是下级单位的重视。对于被接待单位来说，体验到的是被尊重和重视的感觉，给人家的印象分就很高。上级如果是来找问题的，也会尽可能将问题淡化，或者不会写入报告中；如果是来调研的，则会更多地看到人家好的地方；如果有资源分配，则会更多地想到人家。
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从推动工作的角度来讲，上级下去视察、调研及检查，是完成自己的工作任务，也就希望获得下级的全力配合，使工作顺利完成。下级不同级别的领导出面，意味着下级单位对上级工作的重视程度不同，也就意味着下级配合的程度不同。越是主要领导出面，表明重视程度就越高，下级也就越配合上级的工作，上级工作完成得就越好。比如精准扶贫第三方评估，第三方到村里后，乡、村两级重不重视、配不配合，对于第三方工作的完成状况有很大的影响。如果乡、村两级配合度不高，甚至刁难，第三方的工作开展不力，就会对乡、村两级有很坏的印象。又如，省发改委进行产教融合调研，如果下级发改委重视，就不仅有学校、企业的现场调研安排，还会在市发改委举行包括发改、教育、人社、财政、学校、企业等多方的研讨会，这有利于省发改委更好地掌握情况。
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