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县乡中国：县域治理现代化 驻村第一书记的角色与工作
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村庄中有许多事情，尤其是一些小事情，是国家没有办法去处理好的，或者说通过国家来处理成本会非常高。这就需要动员和组织农民自己去处理。而第一书记的外部资源内部化之后，就可以激活和塑造村庄政治，改造农民群众“等靠要”的思想，触发他们处理好自己事情的能动性和创造性，从而可以低成本地做好群众身边的事情。这样就会形成外部资源“1+1＞2”的效应。
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笔者在湖北孝昌调研时，发现当地每个村都有上面下派的第一书记，有的村是省直机关派驻的，有的是市县机关派驻的，统称“扶贫第一书记”。
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贵州镇远县也基本上每个村都派驻了扶贫第一书记。B村及周边几个村的第一书记是省内某大学的四位老师。四位老师中，只有一位做得比较顺心，其他几位都各有各的难处。还有一个村的第一书记实在做不下去了，就向学校申请召回，学校再派其他人下来。
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浙江宁海的一些村也由县直机关派驻了第一书记。其所派驻村有三种情况：一是软弱涣散村，即村两委陷于瘫痪的行政村，村庄派系斗争严重，综治维稳任务重；二是经济薄弱村，集体经济发展缓慢，集体收入在全县中排名垫底；三是全县中心工作任务较重的村，如旅游线路沿线行政村。
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从调研来看，第一书记一般是各单位的中层干部，被视为有较大的上升空间，选派本身也被视为一种锻炼，任职届满、考核合格回到原单位后，一般都会被提拔重用。宁海县S村的第一书记被提拔为乡镇党委委员、纪委书记。大学里的专业老师做第一书记在任职上没有提拔空间，但在评优评先、职称晋升上会被考虑。
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“我是谁？”
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第一书记驻村后遭遇的最大困难来自其身份不明确和角色不清晰。在党组织的正式体制中，没有“第一书记”这么一个职务，它由组织部门下派，但其档案和人事关系仍在原单位，由原单位发工资。组织关系有的调到了所驻村，有的留在原单位。因此，第一书记即便驻村，也不属于乡村党组织体系中的正式职位。“第一书记”名为书记，但他不是村里的书记，村里的书记仍是由村党支部选举产生。第一书记的地位似乎是要高于村支书，但村里的真正一把手又是村支书。那么，是村支书听第一书记的，还是第一书记听村支书的？在组织部门的相关文件中并没有说清楚。组织部门说，驻村第一书记不能绕开党委“闹革命”，是说第一书记要跟基层党委政府保持沟通联系，这就意味着他既有独立性，又与基层党委有组织关系。所以，第一书记与村支书既不是上下级的隶属关系，也不是各自为政的独立关系。
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二者关系不明确，就使得第一书记在村里的身份不明确，没有正式的体制身份，既是书记又不是书记，既是村支部委员又不是委员，既是上级领导又不是领导。对于村里其他党员来说，第一书记是党委派下来的，他代表的是县乡党委，那么他就有权威；但是，在面对村支书与第一书记时，他们该听谁的，这也不明确。
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因为身份不明确，所以第一书记在村里的角色也就不清晰。第一书记在村里要扮演什么样的角色，在体制上没有明文规定。第一书记要搞党建、抓发展、做精准扶贫，这些都是中心工作。但是，在做这些工作时，第一书记是决策者还是执行者（参谋者、出谋划策者），是主导者还是配合者（参与者、协助者），是负主体责任还是负领导责任？第一书记在村里的这些角色都未清晰化。尽管角色不清晰，但是组织部门对第一书记的考核却跟对村支书的要求是一致的，也是针对其在村里做的主要工作、中心工作进行考核。
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身份不明确和角色不清晰，使得第一书记在权力与职责上都较为模糊。说他是上级派下来的，有上级的光环，好像能够动员村干部和党员，但是实权又掌握在村支书手里。说他要主导村里的中心工作，把职责都承担下来，但是这样又将村支书放在什么位置？第一书记就是要在模糊地带开展工作。在没有权力和职责的情况下，完成村里的中心工作。这就需要第一书记创造性地开展工作。模糊既意味着没有空间，又意味着有较大的空间，就看第一书记怎么利用身份和角色的不确定性、权力与职责的模糊性，来创造政治空间。利用得好，第一书记在村里工作就会游刃有余，重塑村里的权力结构，整合资源来做好工作。如果没有利用好，他们要么被村里的权力结构所排斥，一事无成，灰溜溜地回到原单位；要么被既有结构所利用，成为既有结构的“提款机”。
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做了什么
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从调查来看，驻村第一书记多被村庄既有权力结构所利用，成为村庄向上争取资源的渠道。驻村第一书记主要做了以下事情：
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第一，精准扶贫的建档立卡。当前中西部农村的中心工作主要是精准扶贫，精准扶贫中的一项重要工作是建档立卡，即整理和填写档案材料，以及资料的电脑录入。由于村干部大多年龄偏大，对电脑等现代化设备不太熟悉，而现代化的技术治理下乡之后，很多文档需要输入电脑，很多工作需要在电脑上操作。有的村便聘用本村大学生来做这项工作。当扶贫工作队进村之后，工作队和第一书记就承担了这些工作。这也是乡镇对第一书记和扶贫工作队的要求。第一书记要花费较多的时间和精力处理文字录入工作，以及核对精准扶贫数据的逻辑关系，对扶贫户进行动态调整。
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第二，帮扶精准扶贫对象。第一书记也有自己的帮扶对象。他们要做的事情，一是要掌握帮扶对象的基本情况，每周入户慰问和了解情况，第一时间掌握信息；二是根据贫困户的实际情况，与贫困户一起商讨脱贫的措施；三是对贫困户进行政策宣传，尽量让他们享受国家政策。他们做得最多的是提东西慰问和宣讲政策。
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第三，为村里争取发展资源。“干部下乡，自带资源”，这是第一书记的真实写照，也是村干部和村民对第一书记的期待。第一书记的资源有这三种情况：一是第一书记本单位的资源。第一书记驻村不是个人行为，而是单位行为，其所在单位既要对第一书记进行督促和检查，也要支持第一书记的工作，其中很重要的就是要从单位调配资源到所驻村，调配比较多的是物质和政策资源。二是向本单位二级机构争取到的资源。这与单位性质有关系，不同单位的资源禀赋不同。三是向其他单位争取到的资源。根据所驻村发展的需要，第一书记作为牵头人可向其他单位申请相关资源。
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第一书记之所以能够争取到其他单位的资源，有四个原因：一是第一书记是单位的中层干部，与其他单位有工作联系，能够通过这种关系获得资源。二是第一书记能够通过私人关系获得资源。私人关系既有直接的亲戚朋友的强关系，也有通过牵线搭桥建立的弱关系。三是第一书记可以直接找相关单位的负责人申请相关资源，如果资源不紧缺，而相关单位的资源本来就需要落地，第一书记的申请报告正好是个落地渠道。四是可以通过第一书记的政治头衔向相关单位申请资源。第一书记承担的是县委、组织部的政治任务，各单位被要求支持和配合第一书记的工作；同时，第一书记被认为有较好的政治前途，各单位领导将资源批给第一书记算是送个顺水人情，由此建立私人关系。
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第一书记能够获得的资源量的大小，与其个人的能力有关系，但背后的基础是他所在单位所拥有的权力和资源禀赋。单位的权威和资源量越大，给第一书记下拨的资源就越多，第一书记向其他单位协调资源的力度也越大。所以，所驻村的干部群众都希望上面下派强势部门的干部到村里做第一书记，而不是“清水衙门”的干部。组织部、农委、财政局、建设局、交通局、农业农村局、水利局、教育局等，都掌握大量的资源，对于农村建设来说至关重要，因此这些部门下派的第一书记很受期待和欢迎。组织部自身虽然资源较少，但是它协调其他部门资源的能力强。若是各级都下派第一书记或工作队，下面期待的是中直机关、省直机关派人来驻村。因为层级越高，掌握的资源越多。
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这样造成的结果，一是资源的分配很不均衡，强势部门驻的村获得的资源多，“清水衙门”驻的村所获得的资源就少；二是给农村干部和群众带来了“等靠要”的思想，消磨了他们建设自己村庄的主体性和能动性。第一书记所谓的“为村里谋发展”也简化为给村里找资源。
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该做什么
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第一书记拥有下派干部权威及自带资源，都是非常重要的乡村治理的外部资源。但是，外部资源再多，也比不上农村干部群众被激活、被调动起来后所形成的自我管理、自我建设和自我服务的能量。外部资源不能取代内部资源，但是外部资源可以激活内部资源，使其发挥更大更好的作用。第一书记的主要职责是运用自身权威和自带资源来撬动村庄政治，激活干部群众的资源。第一书记应该干以下事情：
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一是政治整合。通过政治、思想和组织工作重塑村庄政治权力结构，组织、教育和团结村干部，将村干部团结到自己周围，从而把村组干部的工作纳入上级党委、组织部门的工作之中，实现组织工作的高度统一。这个工作过程既要有原则，又要有策略；既要有斗争，又要有团结。组织召开村组干部和党员代表会议，以及个别谈心做工作，是第一书记主要的政治整合方式，必要的时候还要开展批评与自我批评。人情、面子和关系也可以作为政治整合的润滑剂，目的是要使村组干部与自己心往一处想、劲往一处使。村组干部、党员代表一旦被团结起来了，就是一股巨大的力量，也是一支强大的宣传队。
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二是组织群众。第一书记组织群众的方法可以是团结少数积极分子，争取大多数群众，孤立少数人，营造积极向上的公共氛围，使村民也讲政治、讲原则、讲底线、讲奉献。积极分子就是村里的党员代表和群众中支持党委政府工作、对村庄事务较为关心、有公心、有积极性的农民。首先，将他们组织动员起来，做好他们的工作，让他们明白和内化组织意图。然后，通过他们去做广大中间群众的工作，将他们争取到组织周边，支持组织的工作，从而形成强大的气场，将钉子户、破坏分子给边缘化。这样就可以达到教育群众的目的，使党委政府的意图转变为群众自身的意图。
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三是撬动资源。如果在资源落地的过程中，能够将外部资源作为“诱饵”去动员和组织群众，就可以将外部资源“内部化”为村民自己的公共资源，这样就能够激发村民的主体性和主动性。村庄公共资源具有公共性，可让村民在参与讨论该资源如何分配和使用中形成主人翁意识，从而激发出村庄活力。
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激活村庄政治对于村庄治理来说，具有至关重要的意义，一方面可以净化乡村治理的政治生态，另一方面可激起农民群众自己解决自己问题的主体性和主动性。村庄中有许多事情，尤其是一些小事情，是国家没有办法去处理好的，或者说通过国家来处理成本会非常高。这就需要动员和组织农民自己去处理。而第一书记的外部资源内部化之后，就可以激活和塑造村庄政治，改造农民群众“等靠要”的思想，触发他们处理好自己事情的能动性和创造性，从而可以低成本地处理好群众身边的事情。这样就会形成外部资源“1+1>2”的效应。外部资源进村不能仅仅是做加法，还要做几何运算，要做到四两拨千斤。
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