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1703214400 但是仔细去观察,农用地方面还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢?农民家庭人口变了以后,这个地要不要调整?这听起来是很小的一件事,但成了一个很大的困扰。农民家庭人口在变,而且不同家庭人口变化趋势不一致,有的是儿子娶媳妇进来,有的是女儿要嫁出去,有的是老人家去世……所以有的家庭人口会增加,有的会减少。人口变动,土地要不要调整?调的话,所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变会有什么后果呢?有一个今天来看或者说从将来来看的后果,土地怎么样转出去?好几亿人出去打工,农业土地应该可以通过转包形成较大的规模,转包需要签约,这个约算不算数?从期限来看,我们的改革已经很配套,一开始叫10年不变,之后逐渐改成15年不变、30年不变。2008年十七届三中全会写了叫长久不变,长久不变的期限内,农民的土地是不是可以自由流转?是不是可以签约给别人去种?这些制度障碍没有变。签约不管用,这涉及人口变动要不要调整的问题。
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1703214402 城里人不太知道这个问题的存在,但这是一个非常深的农村制度陷阱。
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1703214404 中国五千年文明,三千年农业文明,有文字记录以来,从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地,这个制度从哪儿来的?集体制度不能退出来,生在这个地方,所有人天生就是这块地的产物,老子的土地进了社,儿子就是社员,儿子的儿子也是社员。1986年、1987年、1988年,在贵州、遵义等地就做了不调地的试点,因为农民家庭不断调地影响农民投资土地。地固定后,人就会好好地在土地上投资,上农家肥,保持地力,所以有“增人不增地,减人不减地”这个改革试点,这个试点在当地虽然很困难,但是坚持下来了。2000年我专门回去看了一次,当年在湄潭做过调查,坚持25年,就是增人不增地,减人不减地,大家问增加人口多的农民家庭怎么办,现在来看,这个制度起到了一个作用,当地有几十万荒山荒坡,如果土地不再分,人口多了,劳动力就会往荒山荒坡努力垦荒,所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的,当然也还是有出去经商的。
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1703214406 仔细看相关法律,比如说农村实行农民自治、村庄自治,镇上的政府机关到乡镇这一级,再往下的行政村是村民自治,村民同意就要照办。土地怎么承包,很多农民说我要调地,那就调,不是每年调也是隔几年调一次,所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法,增人不增地,减人不减地,家庭土地承包的边界是清晰的、长久的,有利于进一步订立市场化契约。还有一些误区,认为边界应该是变动的,能对进一步发展带来好处,但如果你是农民,敢不敢对土地进行投资?投资了,过两年村里说要重新调地,怎么应付?所以从这个角度来看,我们最早改革的领域——农业用地里头,有很多问题没有解决。
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1703214408 农村集体用地一直存在制度歧视
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1703214410 农村、城市还有一种地叫建设用地,这个问题就很大。今天无论是上访还是其他刺激人感官的新闻,都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化、城市化、搞建设,这些土地就是专门用来搞建设的,这是所有国家都会发生的一个过程,为什么在我们这里改革了30多年,这块地怎么利用还没有搞好?关键是一部分改了,一部分没有改。
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1703214412 改革的部分是1987年、1988年全国人大通过的立法。原来的土地,包括国有土地、集体土地,在那个时代,认为是不能随便改的,土地买卖、租赁,似乎要引起严重的社会问题。所以1988年之前的《宪法》、《土地管理法》、《刑法》都是制止土地流转的,但这样的规定为改革开放带来了一些矛盾。外商进来办厂,得拨一块地,可外商不是国有企业。所以当时围绕这个问题做了很多的试验和调查,找了很多参照。最后一个办法是所有权不能买卖、不能租赁、不能转让,但是使用权可以买卖、可以转让。
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1703214414 但是,全国人大在改这么重要的一个法律时,写了中华人民共和国的土地所有权不得买卖,不得租赁;后面又加了一点,土地的使用权可以依法转让。什么土地的使用权可以转让呢?没有讲。于是就有了两种地,一种是城市的国有土地,一种是农民的集体土地。从字面上来讲,1988年的《宪法修正案》中的这个原则,表明两种土地的使用权都可以转让。但是,当时里面写了一句话,叫可以依法转让。可以依的这个“法”当时还没有,宪法原则通过,然后组织起草,1990年才出台土地转让法的细则和规定(《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》),规定城市国有土地怎么转让,而集体土地没有讲,也没有相应的立法。你到广东珠三角看实际情况,港商、台资、外资来的时候,既占了城市的国有土地,也占了相当一部分农村的、集体的土地。佛山市南海区也有相当一部分地都是农村用地,港商一来了就用。但是我们上层建筑给了法律空间的时候,仅仅给了城市土地的使用权,没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。
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1703214416 第二条,这些年工业增长很快,城市扩张很快,已有的城市建设用地用完了,要扩大,怎么办?怎么扩大这个土地?我们改了30年,这一点没有改,就是征地。政府有权为了公共利益征用农村集体用地。不属于公共利益的,比如商业,批块地建高尔夫球场、修栋写字楼、搞个商场、搞一批商品房,这都不是农业用途,是不是为了符合工业利益可以征地呢?没有很好的司法解释,但实践中全部是用征地解决,这是强制性的,不是你愿意行、不愿意就不行,政府有权征,政府有权决定怎么赔偿。早年政府财力有限,为了有限的财力可以搞更多的国家基础设施、搞公共设施,所以早年的立法是倾斜的,向城市倾斜。怎么表述的呢?政府征一块农民的地,按不超过这块地过去三年原用途产生的收益平均值的20倍的标准来补偿,1999年的土地法就是这样,这不能怪地方政府,不超过20倍,按上限发给你,下限是多少不知道。这变成了什么呢?今天在法律框架下,地方政府就可以一只手到农民那里去征地,另外一只手向市场竞拍。这种情况持续发展,形成了一个所谓的土地财政,其实不止财政,这块地还可以拿来押给银行,从银行贷款。
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1703214418 一方面,城市的基础建设突飞猛进,但另外一方面是很大程度上对不起农民。造成的很多矛盾都是源于制度性安排,最大的麻烦是什么呢?是农民看着政府把他的农用地变成商业用地,看着地价涨起来,农民慢慢会理解这个现象,尤其是后进城市的农民率先被影响。他想,为什么我不能分享到一部分呢?所以就开始闹,开始要求提高补偿。当然,我们的法律在这方面做过一些调整,从原来不得高于20倍,后来变成30倍,再后来超过30倍的经国务院调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变,始终没有允许农民作为土地的所有者,把土地作为要素拿出来,参加市场活动。而经济有这个需要,就冒出很多法律以外的边界现象,比如城中村,还有在集体土地盖一些设施搞农家乐,主要做城里人的生意。
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1703214420 第三条是争议非常大的小产权房,卖给城里人或长期租给城里人,现在一片乱象,我们的首都、天子脚下,离城没多远就可以看见周边的小产权房,我们从北京大学往郊区方向骑自行车,30分钟之内必有小产权房。
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1703214422 还有更敏感的一块,集体建设用地中有一块是农民的宅基地。按照正统的经济理论,生产资料是公有制,消费不应该搞公有制。宅基地是生产资料还是消费资料?过去划分为消费资料,所以宅基地一直是农民的私人财产。什么时候把这块地说成是集体的地呢?是1961年搞人民公社的时候提出来的,毛主席最后修订,八届十中全会通过,规定农村的所有土地,包括山林、宅基地等都是国有土地,不得买卖,不得租赁,不得转让。这份文件后面的条文里又提到一点,宅基地上盖的房子是农民的私人财产,可以买卖,可以租赁,可以赠送。如果要买卖,找一个第三方做中间人,就可以签订契约,根据市价完成交易。
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1703214424 以前的房子是可以转手的,房子和地连在一起,要转房子,底下的地就跟着走了,包括“文革”期间,农村很多房屋想转,贴一个房屋的转手合同,好像没有底下这块地。事实上是连在一起的。我们上层建筑里面提供的游戏规则,实际上是天天制造一些麻烦,房屋转了,地怎么办?甲方知道没有地,都是悬空式的,我的房子卖给你,底下那块地怎么办?好的地方给你办过户,房子过了,土地也跟着过去;有一些地方很麻烦,老乡就房子自由再买卖,底下那块地是封死的。这是过去的情形。
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1703214426 等到城市土地市场一起来,城市地价慢慢往上涨,那么那些靠近中心城市、靠近高地价地区的宅基地的相对价格就开始变化,就有人对这种变化做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间,没有让这个反应顺着合法通道来完成,这就派生出很多概念问题。所以你说有多复杂,不就是一块地吗,全世界城市化、工业化都用到土地,一部分土地要转用途。农业用地总有一些被拿来盖厂房、建城市,可是在我们的框架下,这变成了一个极其复杂的问题。农村的建设用地不能种粮食,目前为止的法律上定的都是只给农民自己做宅基地,哪家到年龄要一块,在农村谁不要谁吃亏。所以现在两亿多农民进城,宅基地还在发展。如果要占这块地办一个乡镇企业,只能农民自己搞企业,企业垮了,这块地能不能转出去,没有法律空间,唯一能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地征为国家所有。只有国家所有的地,才可以入市。我们的市场化改革怎么办?本来挺好的经济上的事情,因为土地升值,而升值这套架构没有完善处理里面每一个环节的利益分配,就变成了社会化进程、城市化进程,社会矛盾也因此出现,经常冒出来很多你看了就心里发紧的事件,动不动哪里就要点着,动不动到门口竖一面国旗。我现在有一点经验,中国老百姓在哪里竖国旗,哪里就是要涨价钱。为什么用这种方式,我也不知道。你退后一看,不就是一块地吗,不就是一个要素,怎么那么复杂?政府征来的地,是不是用得很好呢?现在来看的话,这得打个非常大的问号。因为低价拿到了地,他就不会好好配置,所以我们这个城市为什么这么发展,城市化得有个界限,城市不能无限扩张。产生的资源配置跟我们土地制度当中的“半拉子”工程有关,没有把所有的环节改到位,资源的取得本应以其稀缺程度来反应,现在还做不到这点。只要政府有魄力,敢动用手里面的硬家伙,就可以一大片拿下来用。现在城市大部分的地铁,耗资10亿~15亿,地铁修那么老远,地表上有脉冲式、蛙跳式的,农民不同意,就跳下去,插花式的发展,对我们管理社会都是很有特点的挑战。从根上看就是,改革有一些领域在推进,有一些领域迟迟没有推进。迟迟不推进,就很难说服我们的国民,国有土地有流转的权能,集体土地为什么就没有呢?在很多事情上,对农村的歧视已经有很多年了,而在这个问题上还要继续歧视下去,很多农民和他们的领头人物都不接受。
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1703214428 现在的麻烦就在这个地方,他们不接受,他们也看关于土地的公告,也听到土地天价的消息,知道这块地原来就是他们的地,他们就要求参与,要求分享,要求说得通也行得通的体制,来处理城市化过程中土地增值的再分配。这是很难扛得过去的,有很多矛盾。
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1703214430 国企改革处于停滞状态
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1703214432 我们再来看国企改制,应该说早就开始了。20世纪80年代的放权,实际上就是在改传统的集体制,现在已经有很大的进展。过去国有企业哪有什么破产的?后来市场经济以后,有民企竞争、外资竞争,竞争不过就要破产,这个问题是1996年、1997年开始大规模提上议程的。改革很不容易,前后大概涉及六七万原国有企业,为此我们从原来的靠企业保障工人,急急忙忙建立企业社会保障,通过社会统筹来应对产业结构调整,对工人状况的变化进行普查。这个改革总的说来推进是顺利的。但是有一条,就是赢利国企改革存在的问题。企业亏损,资不抵债,无论是社会舆论和政策都支持改制。但整个社会对赢利的国企要改的必要性没有全面的共识。比如云南白药方案做了,基本上都要干了,最后叫停了。还有一个困难,赢利国企怎么进行资产定价,混合所有制怎么混合,国有资产算多少钱,其他如民营、自然人怎么进来,怎么在这个平台上达成一个新的企业结构?这些都还没有提到。
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1703214434 国有企业一个个去谈判,当然会留下这么多问题。再加上“郎顾之争”,最后都叫停了。赢利国企怎么改?是不是没有改的余地了呢?有的,因为什么叫赢利啊?首先很多大片的国有资产,包括中石油的石油储备、通信公司运用的网络、煤炭集团的煤矿储备,这些交给谁去经营,都会有一个产权,都得交租金,我们没有把这些从已有的国企账上列出来,也没有制度收取这个属于全国人民的公共资源的租金,而是算进了国企的赢利账里,这是一条。
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1703214436 第二条,国企是全国人民的企业,全国人民企业赢利,那么应该给股东交钱吧,我们多少年不交钱了,而是把这个赢利放在国有企业里,当然壮大了国有企业的发展动力。但是从国有权的关系来看,对所有者的资金,国有企业和民营企业有什么区别?都交税,如果国有企业的赢利不给股东,对不对?国家财政代表着全国人民的利益,不交一部分钱,怎么表明你是国企?这个问题讨论来讨论去,终于同意收10%,中央大型国有企业税后利润10%交国家财政。
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1703214438 所以国企的赢利和所有制之间的关系没有完全匹配。后来财政部说再提高5个百分点,也就是说加上原来的10%,赢利部分的15%上交国家财政。至于国家财政在多大意义上可以落到全国人民的口袋里,那涉及公共财政改革。当然国企还有很多其他优势。我们始终把国企看作国家政权、国家机关的组成部分。改革到最后,涉及国企老总的股权问题。他在企业工作,在市场里和不确定性做斗争,他的竞争对手都是有接力的,2002年、2003年对此有过争论,这件事提到台面上讨论,最后叫停。因此,国企改革,赢利国企要不要改,存在很多问题,实际上是半途终止,2003年以后没有进一步推进这些改革。
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1703214440 至于大型国企当中带有行政垄断的,在市场进入方面有障碍的,当年是拆分了中国电信,一家垄断改成很多家竞争,电力改成南北部署,铁道准备搞,后来没有搞成,大行业动了几个,变成若干国有控制竞争,但到此为止,没有再进一步开放。这当然比不竞争要进步,但是这个进步不完全。所以像这个领域的改革,无论是观念上、政策上、法规上,可以说是没有,所以通过这次提出在混合所有制基础上往前推,放开工业产品、农业产品、商业重组,要不市场差别比较大。
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1703214442 资本市场政府管得太多太细
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1703214444 资本市场现在推的就是所谓的利率市场化,那么资金和利率市场化是什么状态呢?是高度控制在行政手里,你看谁能得到贷款就知道了。我们的国家储蓄这么多,经济结构要变化,很多地方要用钱,要用贷款来支持经济的成长。但是贷款的分布是非常不均衡的,都是大型超大型企业集团拿到贷款,小微企业很难,尽管喊了这么多年、推了这么多年。
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1703214446 第二,早就认识到我们仅仅靠银行这种间接融资是风险非常大的,应该推动一部分直接融资,就是股权融资,但是改革了那么多年,现在资本市场在整个的国民经济中的占比,所有的加在一起约占6.6%,大头还是大银行、超大银行,最后还是国家金融在后面顶着,一旦有问题,是国家行政规则的问题。有句话我听了大概20年,说要扩大这些融资的比例,可你看我们的股票市场,上海市场和深圳市场都不尽如人意,这就是为什么房地产畸形发展的原因,因为有很高的储蓄率、很大的货币投放量,最后买什么去,有什么可投的?那么多公司,1600多家公司想上市,排成大队,但是监管方面很紧张,每次IPO(首次公开募股)一开就担心市场被砸了。这就变成一个很有意思的现象,中国经济在全球表现最好,股市的表现完全相反,不反映国民经济的综合实力。这讲到底是什么问题?要素市场的改革远远没有推进,包括外汇、人民币、直接融资和期货、更多的衍生品市场,行政管得太多太细。如果说改革前是部委直接管工厂,现在基本上进入到部委管市场。交易所能定的很多事情,现在交易所根本定不了。一个交易品种要很多部委会签,最后要总理签字。
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1703214448 很多交易品种策划了20年,还没有推到市场上,一方面是国民经济高速增长,各种融资需求非常旺盛,实体经济需要金融支持,这些问题需要改革,但要素市场问题上的改革“半拉子”都没有做到。像教育、卫生、文化,这些是国民经济中越来越重要的组成部分。教育竞争最后是知识的竞争,知识最重要的是知识的生产体系,这比工厂还重要。可能我们的教育体制,某种程度上到底改了多少?十八届三中全会提到了决定去行政化,常委会通过到现在,我在北京大学工作,可还没有听到一句去行政化的话,看不到有任何变化。因为这谁先去谁吃亏啊,是不是?大家都讲,你出来宣布不讲的话,不是很多会上不去,很多待遇就没有了?可是去行政化的教育体制,怎么样组织生产,怎么样组织,这些问题都没有解决。
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