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读懂中国改革2：寻找改革突破口 政府不改革，经济改革就难以推动
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姚洋（北京大学国家发展研究院院长）
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今天讨论的话题是中国经济改革新阶段，我想讲一下自己对政府改革的看法。如果我们能实现十八届三中全会提出的改革目标，那我们国家的经济制度会向前迈进一大步，就是向着市场的方向迈进一大步。但是在十八届三中全会报告里，没有强调政府自身的改革。
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我个人认为，如果政府的改革不能往前推进，有可能经济改革本身比较难推动；另一方面，即使我们的经济改革推行下去了，由于我们政府没有改，改革的成果也会受到影响。为什么说仅有经济改革是不够的呢？我们从四个方面简单说一说，为什么我们还要进行政府改革。
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第一点，政府占据的资源还是过大。我们简单地算一笔账，中国政府预算内收入占到GDP的22%左右，这个数听起来不是很大，但是如果把政府一些其他的收入，所谓全口径收入计算，那么政府的收入会占到GDP三分之一强，就是把社保，卖地的收入等等加上，三分之一强，还在增长。另一方面我们国有企业增加值占到GDP三分之一。仅仅这两项，占到整个经济三分之二。所以政府在经济中占据的资源还是非常大。在这种情况下，给我们民营企业、民间力量留下来的空间非常小。
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第二点，政府的企业在市场中是一种非市场性因素，比如国有企业的运作很难说是完全符合市场原则，特别是一些大型的垄断企业，它们的目标还不是以赢利为目的，一方面政府强加了很多政策目标、社会目标，使得它们的行为扭曲了。另一方面，地方政府通过所谓的融资平台，直接或者间接控制了大量的资源。不仅如此，由于它们的存在，我们的金融市场被扭曲了。比如城投债的问题，现在有一部分学者，也有很多政府官员认为，地方政府债务改革的方向，就是发行更多的城投债，直接由市场来管，既然我们管不了它们，把这个任务交给市场，这样做行不行？我感觉这样做风险太高了，毕竟这些融资平台不是一个真正的市场主体。简单说，它们会不计成本地到市场上融资，我们发现结果城投债的回报率远远高于市场上应该给的回报率，造成了很多问题。其中一个很大的问题，挤出了企业债，支撑了我们国家在二渠道的利率市场化、在非正规的利率市场化过程中，推高了利率，实际是把中国经济运行推到一个高风险的区段中。
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第三点，地方政府有非常强的GDP冲动。再加上现在的杠杆制度，通常来说一个城市的市长也好，书记也好，很少在一个城市能干满一届。平均而言3.7年，中位数3.2年，一半的人三年之后就走掉了。在这种情况下，他们搞经济建设不计成本，以前搞土地开发，现在土地开发潜力越来越少，国家说缺能源，我们昨天开会又说是搞煤质气，把煤换成气，成本极其高，这根本没有前途。由于地方政府觉得既然中央要求我们找替代能源，这又能拉升GDP。当然这跟我们税收制度有关，我们主要是流转税、增值税，只要一开工，一卖东西就收税，不是一个以利润为导向的税收体制，造成极大的浪费，同时也造成极大的环境破坏。
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第四点，政府官僚化倾向非常严重。事实上我们整个国家架构是在变成官僚阶层的国家。这一点，在中央层面，上一届政府已经出现，这届政府延续了。各个部委的权力越来越大，大到直接和我们改革方案相对立的地步。权力分散到各个官僚手里，最终不仅导致改革的停顿，也会导致国家体制出现巨大的问题。
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由于这四个方面，政府改革要再一次推动。朱镕基在20世纪90年代推动过一轮政府改革。那一轮主要是消减政府规模、简政放权，这次政府改革是否还是按照这个路子走，简政放权，这是远远不够的。为了保证未来10年经济改革能顺利推行，我们的政府改革应该有新的方向。如何改？国有企业改革现在是搞混合所有制，我也不是反对混合所有制，毕竟是一个进步。但是如果混合所有制最后的结果是企业还是由政府来控制，企业的总经理、董事长，还是由我们国资委来任命，甚至由组织部来任命，这样改是没有任何意义的。最重要的还是谁来控制这个企业。
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更重要的是剥离政府的经济功能。这个说了很多次，政府该做政府的事，企业该做企业的事，为什么老剥离不了呢？可能我们要反思一下过去30年搞改革的历程。过去30年改革成功的经验，就是让地方政府竞争，参与经济运行，到了今天这条路子走不通了，实际上是在强化政府在经济中的地位，包括城投债的问题。特别是在基础设施、公益事业这些领域，能不能有更加明确的方式。所谓划清政府的职能能动性落到实处，我们天天这么说，但是没有一个抓手，能不能从基础设施、从融资开始，不要到市场上融资，该政府发债就发债，最后以税收作为担保，而不是让地方政府到市场上去发。是不是可以下一道死命令，地方政府不能再建新企业，地方政府不能再参股，包括所谓的融资平台，直接、间接地参股企业，哪怕所谓的混合所有制，把这个联系斩断。
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其次，增强地方人大的监督功能，强化各种专业委员会，没有这些专业委员会，发挥地方政府作用是非常困难的。地方人大代表现在完全是个业余的，一两个礼拜开会，开会时变成专职的，其他时候全是业余的，根本没有这个时间和精力，也没这个能力去监管政府。怎么去监管呢？要靠一些专业委员会。
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再者，一个人大代表能不能变成兼职化，每个月给他两天的时间，由政府出工资也好，单位出工资也好，给他两天时间行使人大代表的责任，他就会关注一些事情。
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最后就是在最高层次上如何引进竞争机制，我们现在解决党内竞争，要么是残酷的斗争，把你扔到监狱里去，要么是大家妥协。妥协的结果就是在政府里头有各种各样的人，这些人未必受总理的节制，甚至未必受总书记的节制，在这种情况下要想让政府运转起来，执行总书记或者总理的意图是非常非常困难的。党内最高层的竞争机制，能不能搞内阁制？当选了，他来组阁。至少组阁的人都能听总书记或者总理的，使得政府不被官僚系统所蚕食。这是非常大的问题。
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十八届三中全会经济改革描绘的宏图非常宏大，非常理想，真正要推行下去，阻力非常大。我感觉政府不改革，我们要真正实现十八届三中全会提出来的宏伟的改革目标，是有相当难度的。
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（本文是作者在北大国发院20周年庆典上的演讲）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 交给市场的事政府就不要多管
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成思危（中国科学院大学管理学院院长，华东理工大学名誉校长、博士生导师）
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中央经济工作会议提出，稳增长、调结构、转方式，关键就是要全面深化经济体制改革。十八大报告明确指出，深化经济体制改革的关键是处理好市场和政府的关系，要更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。
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从历史和现实角度回顾政府和市场的关系
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现在有一种误解，认为西方经济学就只讲市场，甚至有人说西方经济学家是市场原教旨主义者，这个说法不够全面。
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西方最权威的经济学教科书是萨缪尔森的《经济学》，他指出，任何社会都是指令经济和市场经济的结合，都是既有指令经济又有市场经济，没有百分之百纯粹的市场经济。
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事实上，我们从历史和现实来看也是这样。20世纪二三十年代，强调市场作用是经济学的主流，但也有斯图亚特提出要重视政府的作用。20世纪30年代美国大萧条，导致市场万能论破产并出现凯恩斯主义，凯恩斯强调政府的作用，又有些人倾向强调政府万能。第二次世界大战以后到六七十年代，自由资本主义思潮兴起，例如弗里德曼的货币学派，又强调要尊重市场作用，甚至有人说管得最少的政府是最好的政府。最近的金融危机以后，西方舆论又转向于要更加重视发挥政府作用。
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1997年东亚金融危机以后，世界银行发表过一份报告，讲如何提高政府有效性的问题。这次金融危机以后，西方国家对于提高政府管理有效性的认识又更进了一步。
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