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2007年中财办请了新增长经济学代表人物、美国经济学家罗默等国外学者来中国做“十二五”计划预研究。罗默来了之后，在北京大学做了一个报告，强调中国城市化要加速。他说，城市化的最大作用是什么呢？就是城市能够有效地生产思想。在城市当中，因为有人的亲近性、密集度和接近性，所以通过人和人之间的面对面交流、冲击，就可以产生新的思想、新的概念、新的技术，这是城市最大的功能。
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以上观点是经济学普遍公认的认识，但和国内对于城镇化比较普及的认识好像很不一致。这也是好多问题分歧的起点，就是我们对城市化的功能有不同的认识。
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但是，城市化也有它的负面效应。就是因为城市化人口密集，就会造成交通拥堵，垃圾处理、公共卫生管理变得复杂和困难，治安管理的难度加大。总而言之，城市生活的成本就会比较高。显然，我们应该尽量发挥城市的正能量，尽量减少负面效应；如果正能量没发挥，负面效应很大，那就会出问题。中国旧型城镇化的问题就在这里。
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旧型城镇化存在的问题和产生根源
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旧型城镇化有什么特点呢？有一个从现象上就可以看出的特点，就是土地的城市化优先于人口的城市化，城市化变成了土地开发。土地的城市建成区的面积增长，比城市人口的增长要高好几倍。城市的市中心的容积率比发达国家要低得多，城市人口的人均占地面积比发达国家多得多。也就是说，城市化不是去发展思想生产，变成了开发房地产。在城市化的过程中，提高效率的功能发挥不大，而这是它的基本作用。
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第二个特点是“摊大饼”式的城市发展，各地争相建设超大规模的城市。我国的城市专业化程度很低，千篇一律。只要扩大规模就可以，同构化很严重。在亨德森的上述文章中就讲到一个问题，他说，总体看中国的城市化进度比其他国家落后，城市居民的数量比世界其他同样发展水平的国家要低。但是，出现了一个很特别的情况：一方面是小城市偏枯，另一方面又有特别多的特大规模城市，也就是说500万人口以上的城市特别多。这样的城市运作效率是很低的，北京就是这样的例子。而全国有很多很多这样的城市，正在向特大城市迈进。
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关于城市的发展，亨德森讲到一个结构变化的规律。在工业化时期是农村人口移向城市，所以制造业先在城市中发展起来。但是很快，大概在20世纪中期，制造业的技术变成了一个非常一般性的、标准化的技术，并不要求工人有很高的教育水平、知识水平和技术水平，而城市里的生活成本又比较高，所以，这些制造业企业就从大城市移向小城市。
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我们“摊大饼”式城市发展的结果是把金融业、服务业、制造业还有政府都放在里面。各种专业的人员，包括大部分的制造业集中大城市，而制造业里面的工人叫农民工，农民工是没有城市化的，实际上他不是市民，他的知识和技术水平其实都是比较低的。这就出现了“伪城市化”的问题。关于城镇化率，现在有两个数字，一个是国家统计局说的52%，但是其中有相当一部分是伪城市化，就是实际上不能参加罗默说的生产思想的过程，只是做一些简单加工。如果把这部分去掉之后，我国的城市化率只有35%。
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这样的旧型城镇化就造成了很多问题。
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首先，是大拆大建，侵犯民众利益。其次，是小城市偏枯，特大城市疯长。最终结果就产生了两个效率问题：城市建设过程中占地面积过大，投资效率低下，各级政府债台高筑，威胁国家金融体系的稳定。资源的稀缺决定了做事情时间上和空间上不能错配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做。以后你该干的事，你现在非要干，那就是债台高筑，就得借钱。这又引出第二个经济学的基本常识——借了钱是要还的。但是，很多人好像没有这样的概念，在城市建设中，只要能借到钱，就往里投。
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现在有一些研究，发现我国现在的资产负债表杠杆率太高，杠杆率太高就有出现系统性风险的危险。以前以为主要是企业的负债率太高，这两年发现各级政府的负债率也很高。根据一份覆盖全国5级政府的政府性债务审计公告，截至2013年6月底，中国政府性债务总负债率39.43%。旧型城镇化造成的另外一个问题，就是建成的城市运作效率很低。城市提高效率的好处没有充分发挥，但是负面效应却充分显露：交通拥堵，生态环境恶化，城市运营成本高昂。北京就是一个典型，每个人的生活半径都很长，每天几百万人进来一次，出去一次。空气污染甚至到了爆表的程度。
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对于旧型城镇化造成的问题，中科院院士陆大道等已经呼吁了很多年。为什么会产生这些问题？追随他的研究进行梳理，主要有下面几个原因。
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第一个原因是政府主导了城镇化的过程，把造城当成是提高政绩的重要甚至是主要的手段。城市的来源无非是两个：一种情况是从“市”来的，有交易的需要，就要集聚，于是在中世纪的时候就出现了城市；还有一种途径具有中国历史的特点，是从“城”来的。城在中国的古汉语里面是都，是政治中心。在中国的历史里，城市是从“城”来的。在计划经济之后，就沿袭了这个格局。我户口本上的籍贯是重庆。重庆过去是西南地区的经济中心，因为它在三峡的上游，但是计划经济下，就比不上成都，成都是省会。华北地区政治中心在北京，经济中心在天津。但是，后来经济中心都敌不过政治中心。这是整个经济社会组织的格局造成的。
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第二个原因就是土地产权制度。我国现在土地产权制度是两块：农村那一块是集体的，最终拥有者是农民，但实际上没有处置权利，也得不到利益；城市土地按照1982年宪法的规定，城市土地属于国有。所以，城市化过程中就出现这样的问题：农村土地要转到城市，先有一个征购，再转成国有进行招拍挂。而农村土地征购的时候，按照规定，是要按照土地的农产值定价的。这就造成转成城市土地后，形成的差价非常大。这个差价就属于新所有者所有，农民无法享受。这就造成了很大的一个推动力量，要造大城，摊大饼，要尽量把城市规模做大。这不仅可以表现政绩，还能够有财政的支持，就出现了所谓的土地财政问题。
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还有一个原因是中国的行政级别是层级化的。本来市场活动中，城市和城市之间是平等的，但我国不是。我国有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越上级的城市支配资源的能力越大。反过来，越大规模的城市往往明文规定的行政级别，或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一种循环，就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源，扩大自己的规模。规模越大以后，它的行政级别或者是实际的行政级别越高。这就使得现在的小城市很偏枯，而大城市扩张得太厉害。这么一些很深层的体制上的原因，造成了旧型城镇化的造城运动很风行。
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走出发挥城市创新功能的城镇化道路
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那么，如何解决这些问题？我认为，这必须和十八届三中全会通过的《决定》提出的全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷，把这些缺陷改掉，新型城镇化才有可能成功。
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结合亨德森以及陆大道院士批评造大城运动的研究和观点，我认为，进行新型城镇化建设，首先，要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率。市场运作是基础。政府应做什么？主要是顺势而为，土地运用的规划要由政府来做。同时按照规划，政府进行管制。农用土地、城市工商用地和住宅用地应该有划分，这个划分要有行政权力的管制。
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其次，按照《决定》所说的，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方。
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最后，要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。这是《决定》中提出来的，其实都可以做到。只要解决体制上的问题，提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。
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十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，我认为，这些都有利于推行更有效率的城镇化。现在应该全社会共同努力，推进新型城镇化建设。有关改革会冲击原有的利益格局，需要以更大的政治勇气和智慧冲破阻力和克服困难，把各项改革落到实处。另外，在深化改革的过程中，也要考虑实际的困难。因为现在城市建设虽说效率很差，但它各个环节之间经过磨合，大体上可以协调运转。比如说大规模城建投资，可以卖土地，卖土地就可以充实收入。如果一个环节发生了改变，其他的环节就会和它发生矛盾。旧型城镇化的问题是长时期的偏差造成的结果。当推行改革的时候，不能不考虑到实际会发生的困难，要做通盘的设计考虑。以《决定》中提到的地方政府可以发债为例，这是一个很复杂的工程，地方政府可以发债，那么什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？有一整套问题需要解决。
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所以，政府、业界、学界都要加强学习，提高水平，对自己的行为方式做出调整。在学习十八届三中全会文件的基础上，深入研究城镇化有关的各种问题，支持帮助政府来执行这些改革计划。总体看，我认为我国城镇化现在的水平还很低，和城镇化有关的各个行业大有用武之地。相信我们可以走出符合我国实际、能够发挥城市创新功能的城镇化道路。我期盼着这一天的到来。
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（本文原载于《上海证券报》）
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