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第二个特点是“摊大饼”式的城市发展，各地争相建设超大规模的城市。我国的城市专业化程度很低，千篇一律。只要扩大规模就可以，同构化很严重。在亨德森的上述文章中就讲到一个问题，他说，总体看中国的城市化进度比其他国家落后，城市居民的数量比世界其他同样发展水平的国家要低。但是，出现了一个很特别的情况：一方面是小城市偏枯，另一方面又有特别多的特大规模城市，也就是说500万人口以上的城市特别多。这样的城市运作效率是很低的，北京就是这样的例子。而全国有很多很多这样的城市，正在向特大城市迈进。
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关于城市的发展，亨德森讲到一个结构变化的规律。在工业化时期是农村人口移向城市，所以制造业先在城市中发展起来。但是很快，大概在20世纪中期，制造业的技术变成了一个非常一般性的、标准化的技术，并不要求工人有很高的教育水平、知识水平和技术水平，而城市里的生活成本又比较高，所以，这些制造业企业就从大城市移向小城市。
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我们“摊大饼”式城市发展的结果是把金融业、服务业、制造业还有政府都放在里面。各种专业的人员，包括大部分的制造业集中大城市，而制造业里面的工人叫农民工，农民工是没有城市化的，实际上他不是市民，他的知识和技术水平其实都是比较低的。这就出现了“伪城市化”的问题。关于城镇化率，现在有两个数字，一个是国家统计局说的52%，但是其中有相当一部分是伪城市化，就是实际上不能参加罗默说的生产思想的过程，只是做一些简单加工。如果把这部分去掉之后，我国的城市化率只有35%。
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这样的旧型城镇化就造成了很多问题。
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首先，是大拆大建，侵犯民众利益。其次，是小城市偏枯，特大城市疯长。最终结果就产生了两个效率问题：城市建设过程中占地面积过大，投资效率低下，各级政府债台高筑，威胁国家金融体系的稳定。资源的稀缺决定了做事情时间上和空间上不能错配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做。以后你该干的事，你现在非要干，那就是债台高筑，就得借钱。这又引出第二个经济学的基本常识——借了钱是要还的。但是，很多人好像没有这样的概念，在城市建设中，只要能借到钱，就往里投。
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现在有一些研究，发现我国现在的资产负债表杠杆率太高，杠杆率太高就有出现系统性风险的危险。以前以为主要是企业的负债率太高，这两年发现各级政府的负债率也很高。根据一份覆盖全国5级政府的政府性债务审计公告，截至2013年6月底，中国政府性债务总负债率39.43%。旧型城镇化造成的另外一个问题，就是建成的城市运作效率很低。城市提高效率的好处没有充分发挥，但是负面效应却充分显露：交通拥堵，生态环境恶化，城市运营成本高昂。北京就是一个典型，每个人的生活半径都很长，每天几百万人进来一次，出去一次。空气污染甚至到了爆表的程度。
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对于旧型城镇化造成的问题，中科院院士陆大道等已经呼吁了很多年。为什么会产生这些问题？追随他的研究进行梳理，主要有下面几个原因。
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第一个原因是政府主导了城镇化的过程，把造城当成是提高政绩的重要甚至是主要的手段。城市的来源无非是两个：一种情况是从“市”来的，有交易的需要，就要集聚，于是在中世纪的时候就出现了城市；还有一种途径具有中国历史的特点，是从“城”来的。城在中国的古汉语里面是都，是政治中心。在中国的历史里，城市是从“城”来的。在计划经济之后，就沿袭了这个格局。我户口本上的籍贯是重庆。重庆过去是西南地区的经济中心，因为它在三峡的上游，但是计划经济下，就比不上成都，成都是省会。华北地区政治中心在北京，经济中心在天津。但是，后来经济中心都敌不过政治中心。这是整个经济社会组织的格局造成的。
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第二个原因就是土地产权制度。我国现在土地产权制度是两块：农村那一块是集体的，最终拥有者是农民，但实际上没有处置权利，也得不到利益；城市土地按照1982年宪法的规定，城市土地属于国有。所以，城市化过程中就出现这样的问题：农村土地要转到城市，先有一个征购，再转成国有进行招拍挂。而农村土地征购的时候，按照规定，是要按照土地的农产值定价的。这就造成转成城市土地后，形成的差价非常大。这个差价就属于新所有者所有，农民无法享受。这就造成了很大的一个推动力量，要造大城，摊大饼，要尽量把城市规模做大。这不仅可以表现政绩，还能够有财政的支持，就出现了所谓的土地财政问题。
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还有一个原因是中国的行政级别是层级化的。本来市场活动中，城市和城市之间是平等的，但我国不是。我国有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越上级的城市支配资源的能力越大。反过来，越大规模的城市往往明文规定的行政级别，或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一种循环，就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源，扩大自己的规模。规模越大以后，它的行政级别或者是实际的行政级别越高。这就使得现在的小城市很偏枯，而大城市扩张得太厉害。这么一些很深层的体制上的原因，造成了旧型城镇化的造城运动很风行。
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走出发挥城市创新功能的城镇化道路
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那么，如何解决这些问题？我认为，这必须和十八届三中全会通过的《决定》提出的全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷，把这些缺陷改掉，新型城镇化才有可能成功。
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结合亨德森以及陆大道院士批评造大城运动的研究和观点，我认为，进行新型城镇化建设，首先，要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率。市场运作是基础。政府应做什么？主要是顺势而为，土地运用的规划要由政府来做。同时按照规划，政府进行管制。农用土地、城市工商用地和住宅用地应该有划分，这个划分要有行政权力的管制。
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其次，按照《决定》所说的，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方。
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最后，要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。这是《决定》中提出来的，其实都可以做到。只要解决体制上的问题，提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。
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十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，我认为，这些都有利于推行更有效率的城镇化。现在应该全社会共同努力，推进新型城镇化建设。有关改革会冲击原有的利益格局，需要以更大的政治勇气和智慧冲破阻力和克服困难，把各项改革落到实处。另外，在深化改革的过程中，也要考虑实际的困难。因为现在城市建设虽说效率很差，但它各个环节之间经过磨合，大体上可以协调运转。比如说大规模城建投资，可以卖土地，卖土地就可以充实收入。如果一个环节发生了改变，其他的环节就会和它发生矛盾。旧型城镇化的问题是长时期的偏差造成的结果。当推行改革的时候，不能不考虑到实际会发生的困难，要做通盘的设计考虑。以《决定》中提到的地方政府可以发债为例，这是一个很复杂的工程，地方政府可以发债，那么什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？有一整套问题需要解决。
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所以，政府、业界、学界都要加强学习，提高水平，对自己的行为方式做出调整。在学习十八届三中全会文件的基础上，深入研究城镇化有关的各种问题，支持帮助政府来执行这些改革计划。总体看，我认为我国城镇化现在的水平还很低，和城镇化有关的各个行业大有用武之地。相信我们可以走出符合我国实际、能够发挥城市创新功能的城镇化道路。我期盼着这一天的到来。
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（本文原载于《上海证券报》）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 传统城镇化向新型城镇化的道路转型
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华生（东南大学经济学教授）
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城镇化道路的转型和制度规划，就是以土地制度的变革为基础，以户籍管理制度的改革为核心，并进行配套的财政税收以及社保金融制度的改革，全面降低城市化的成本和门槛，稳步实现所有外来移居人口的市民化，夯实和增强工业化与整体国民经济更新升级的质量，释放中国经济长期增长的潜力，并为农业和农村现代化铺平道路。从步骤上说，关键是要启动以下几个方面的制度变革和利益调整。
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改变用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革
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据国土资源部的资料，近年来地方要求的建设用地指标通常只能满足三分之一到二分之一，缺口巨大。为缓解矛盾，2004年以来在行政指标分配之外开口子，搞了限于当地的城乡建设用地增减挂钩。这个挂钩虽然不断蚕食优质耕地，但表面上看并不影响耕地总量，因而上面要求不严、下面积极突破，规模迅速扩大，成为近年来建设用地不断迅猛扩张的重要缺口。显然，这种建设用地无偿计划分配导致的建设用地饥渴症和见地不见人的增减挂钩体制，是造成我国工业化与城市化脱节、土地城市化与人口城市化、市民化脱节的制度原因，也完全不能适应今天发展新型城镇化其重点是人的城镇化的要求，因此，这种只管土地指标不管人口指标的畸形管理制度，必须从根本上改革调整，在总体上转为实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，并根据上一年市民化人口完成情况，增减下一年度建设用地指标。
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