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还有一个原因是中国的行政级别是层级化的。本来市场活动中，城市和城市之间是平等的，但我国不是。我国有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越上级的城市支配资源的能力越大。反过来，越大规模的城市往往明文规定的行政级别，或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一种循环，就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源，扩大自己的规模。规模越大以后，它的行政级别或者是实际的行政级别越高。这就使得现在的小城市很偏枯，而大城市扩张得太厉害。这么一些很深层的体制上的原因，造成了旧型城镇化的造城运动很风行。
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走出发挥城市创新功能的城镇化道路
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那么，如何解决这些问题？我认为，这必须和十八届三中全会通过的《决定》提出的全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷，把这些缺陷改掉，新型城镇化才有可能成功。
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结合亨德森以及陆大道院士批评造大城运动的研究和观点，我认为，进行新型城镇化建设，首先，要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率。市场运作是基础。政府应做什么？主要是顺势而为，土地运用的规划要由政府来做。同时按照规划，政府进行管制。农用土地、城市工商用地和住宅用地应该有划分，这个划分要有行政权力的管制。
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其次，按照《决定》所说的，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方。
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最后，要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。这是《决定》中提出来的，其实都可以做到。只要解决体制上的问题，提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。
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十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，我认为，这些都有利于推行更有效率的城镇化。现在应该全社会共同努力，推进新型城镇化建设。有关改革会冲击原有的利益格局，需要以更大的政治勇气和智慧冲破阻力和克服困难，把各项改革落到实处。另外，在深化改革的过程中，也要考虑实际的困难。因为现在城市建设虽说效率很差，但它各个环节之间经过磨合，大体上可以协调运转。比如说大规模城建投资，可以卖土地，卖土地就可以充实收入。如果一个环节发生了改变，其他的环节就会和它发生矛盾。旧型城镇化的问题是长时期的偏差造成的结果。当推行改革的时候，不能不考虑到实际会发生的困难，要做通盘的设计考虑。以《决定》中提到的地方政府可以发债为例，这是一个很复杂的工程，地方政府可以发债，那么什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？有一整套问题需要解决。
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所以，政府、业界、学界都要加强学习，提高水平，对自己的行为方式做出调整。在学习十八届三中全会文件的基础上，深入研究城镇化有关的各种问题，支持帮助政府来执行这些改革计划。总体看，我认为我国城镇化现在的水平还很低，和城镇化有关的各个行业大有用武之地。相信我们可以走出符合我国实际、能够发挥城市创新功能的城镇化道路。我期盼着这一天的到来。
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（本文原载于《上海证券报》）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 传统城镇化向新型城镇化的道路转型
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华生（东南大学经济学教授）
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城镇化道路的转型和制度规划，就是以土地制度的变革为基础，以户籍管理制度的改革为核心，并进行配套的财政税收以及社保金融制度的改革，全面降低城市化的成本和门槛，稳步实现所有外来移居人口的市民化，夯实和增强工业化与整体国民经济更新升级的质量，释放中国经济长期增长的潜力，并为农业和农村现代化铺平道路。从步骤上说，关键是要启动以下几个方面的制度变革和利益调整。
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改变用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革
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据国土资源部的资料，近年来地方要求的建设用地指标通常只能满足三分之一到二分之一，缺口巨大。为缓解矛盾，2004年以来在行政指标分配之外开口子，搞了限于当地的城乡建设用地增减挂钩。这个挂钩虽然不断蚕食优质耕地，但表面上看并不影响耕地总量，因而上面要求不严、下面积极突破，规模迅速扩大，成为近年来建设用地不断迅猛扩张的重要缺口。显然，这种建设用地无偿计划分配导致的建设用地饥渴症和见地不见人的增减挂钩体制，是造成我国工业化与城市化脱节、土地城市化与人口城市化、市民化脱节的制度原因，也完全不能适应今天发展新型城镇化其重点是人的城镇化的要求，因此，这种只管土地指标不管人口指标的畸形管理制度，必须从根本上改革调整，在总体上转为实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，并根据上一年市民化人口完成情况，增减下一年度建设用地指标。
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采用建设用地指标分配与人口市民化挂钩，可以更好地顺应和发挥市场在城市化形成过程中的调节作用，形成哪个城镇能吸纳更多的市民化户籍人口，哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制。实行建设用地指标与城镇户籍人口全面挂钩，会使地方政府实实在在地去增加本地城镇户籍人口，但这也同时意味着对新增市民户籍人口包括住房、教育、就业、社保等全面的保障义务，地方政府不能不考虑自己的负担能力。这样，就与旧分配制度下地方总是伸手要用地指标、多多益善的用地饥渴症不同，建立了建设用地指标增加的内在平衡和约束机制，就会有力抑制建设用地及土地城市化的不合理膨胀。
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考虑到我国地方政府对本行政辖区的强大控制力，要在制度设计上防止上有政策、下有对策，即有的地方政府为获取建设用地指标而强行或虚假地将本地农民户籍改为城市户籍（实际上在一些地方所谓“村改居”的运动中已经发生），因此，需要实行新增建设用地指标与外地人口本地市民化入户挂钩的制度，这也适应了我国以农民异地转移就业为主的国情。对本地户籍农民的市民化则需在增加当地城镇建设用地的同时，地方政府要承担逐步减少乡村建设用地和土地复垦的责任。
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一个可行的制度设计是，当农民从农村迁出户籍而去异地城镇落户的时候，转为城镇户籍的农民在申请城镇保障房的同时，必须处置在老家的宅基地。这是因为，一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇。对于不申请城镇保障性住房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地。但当他们在购买城市商品房后，他们在农村的宅基地及住房，应被纳入拥有的总体房产数，交纳相应的不动产税。这样就可以用经济手段而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村宅基地。
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同时，异地进城务工农民，放弃在家乡的宅基地就可申请就业地的保障房，实际上就等于是将自己在家乡的建设用地指标（地票）在就业地城市以当地土地价值兑现，从而解决了地票地方市场与全国性市场的二律背反难题。这与建设用地指标与外地就业人员落户挂钩的机制相衔接，就形成了我国农民工异地市民化激励相容的完整链条，比较好地应对了以市场为导向的“人往哪里去”的安置问题和城镇布局问题。当然，这也使下一个逻辑上必然要回答的大问题更加凸显出来，这就是“钱从哪里来”。
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调整既得利益结构，土地增值收益回归城市化主体
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实现城市化和现代化，意味着占我国人口绝大多数的农民转化为市民，这个支出显然既不能主要靠现有税种税收来负担，更不能靠财政赤字和发行货币，而主要是要靠人口城镇集聚和城市基础设施投入所带来的城市土地增值收益。这里的核心难题，就是如何解决土地增值主要集中在只拥有农民总人口3%左右的城市郊区，而绝大多数转移人口又并不来自郊区，他们非郊区的土地并没有多少增值的不匹配矛盾。这样，简单地说让农民自主城市化或让农民带着财产收益进城是不行的，而要通过机制变革来调节四大既得利益集团的收益，使土地增值的主要部分回归城市化的主体即进城农民工及其家属。
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第一，以征地财务平衡替代卖地牟利财政
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财务平衡是成功实现现代化城市化转型的东亚国家和地区（包括新城区开发和老城区扩大）城市土地开发的成功模式，其本质内容就是将征地全过程的成本和利益分配公开化透明化。一块土地的征收拆迁补偿成本，加上该地块本身的整理和基础设施建设费用构成土地的基本地价，政府用市场化原则公开拍卖该地块中规划的商业用地及部分高档住宅用地的数量，不是随意的多多益善，而是以弥补土地一级开发、收支平衡为限。任何单位、包括工业用地和政府机构本身占用土地必须支付基础地价。基础地价即不包含任何赢利的全成本地价。根据日本、韩国和台湾地区的经验，只有经严格限定和公示的真正公益用地成本才能摊入基础地价。
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财务平衡原则应当是每一征地地块本身的平衡。在不同的地块之间有时由于规划用途明显差异，如有的地块恰好是覆盖了过多或过少的公益性及产业性用地，根据台湾地区的经验，也可以实行个别跨地块的财务平衡。
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