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5.启发和激发创新。人多了聚在一起，为思想的碰撞创造了机会，在相互启发和激发中产生新想法、新主意，产生创新的最初火花。创新的三要素为思想、研发和融资，分别对应高校、企业和投资基金。这三个创新的主体也聚集在城市。三者之间的密切交流与频繁互动是创新成功的必要条件，城市因此成为创新的基地和创新企业的摇篮。
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我们再次强调，实现聚集效应的主体是企业和城乡居民，而不是政府官员，因为官员没有积极性也不可能掌握这么详尽的信息，他们不知道哪些企业具有规模效益，不知道企业之间应该怎样分工和协作，不知道哪些企业需要什么资源才能创新成功，他们也不知道农民进城后到哪里工作才能安居乐业。这些效应是企业与个人在自身利益驱使下，由价格信号指导，经历无数次试错，通过市场上自愿交易而实现的。
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需要指出的是，由于需求和技术的不断变动，今天的资源最优组合和最佳聚集效应到明天就可能是低效甚至无效的了。企业和个人必须根据变化了的形势，不断地调整资源组合与博弈策略，这些实时并且往往是随机的调整更不是官员所能预见和操作的。硬要规划不可预见的未来，结果只能是空话和废话。
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这当然不是说政府无所作为。从上面的分析可以清楚地看出，政府的职责是：（1）放松管制，减少干预，促进资源的自由流动；（2）公正执法，保障市场自愿交易的顺利进行；（3）提供市场供应不足的公共产品与公共服务。围绕这三项职能，我们简要讨论几个和城镇化相关的改革问题。
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若干具体的改革
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1.取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。
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2.推进土地制度改革，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，进入并且真正融入城镇的经济与社会。目前已有一些地方进行了改革试点，要想在全国范围推广，就必须平衡已经相当紧张的地方财政，否则就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机。
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3.以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。财政改革的重点不是中央和地方如何分钱，而是政府和民众如何分钱，民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入，主要原因不是收入减少，而是支出膨胀乃至失控。20世纪90年代中期实行分税制后，地方政府作为一个整体，收入并没有减少，但支出特别是投资和人员薪金的支出急剧增加，造成今天的尴尬局面。大致而言，预算内收入仅够养人，投资主要靠卖地收入。若不削减开支，强化对开支的监督和制衡，再开发多少财源也不够用，况且开源势必增加企业和民众负担。
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4.减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制。一方面，放松对银行和金融市场的管制，金融机构可根据收益和风险平衡的原则，自行参与城镇化建设，政府以利息补贴等方式适当引导；另一方面，开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流入，创造更多的城镇就业机会。
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5.广泛吸收各种民间资金，在政府的主持下，建设公共设施，提供公共服务，例如，低成本医院、中小学校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。未来城镇民众的居住主要靠市场解决，而无法将希望寄托在政府大包大揽的保障房上。政府既无足够的资金和管理能力，也不可能预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配过程中产生大量寻租腐败。不要用新加坡或中国香港地区的模式作为保障房方案的依据，几百万人和上亿人的住房供应完全不是一个概念。除了规模小、管理难度低，廉洁的政府也是新加坡、香港模式的必要条件。对此我们要有自知之明。
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6.取消城市的行政级别，停止按行政级别分配公共资源，避免在城镇化的过程中出现超大城市。人口向首都等大城市集中的一个原因是优惠的公共资源，例如学校和医院。
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7.探索新型的城市治理方式和管理体制，新体制的核心是市民广泛而积极地参与，以及行政管理的公开和透明。没有民众的监督与制衡，地方财政预算难以平衡，官员腐败和环境污染等社会公害就是不治之症。在新型的城市治理机制下，政府的职能不再是经济建设，而应转向以提供公共设施和社会服务为主。
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资源在市场上的自由流动形成城镇，城镇聚集效应在市场上得到实现，或许用“城市化”这个词能够比“城镇化”更好地表达笔者想要传递的信息。城市由“城”和“市”组成，“市”为效率的源泉和增长的动力，“城”是经济发展的结果。当然，反过来“城”也促进“市”的扩大与效率的进一步提高。“市”的主角是企业和个人，政府仅仅是“城”的守夜人。只讲“城”不讲“市”，就抽掉了城镇化的精髓。依靠没有“市”的“城”维持经济增长，那是将城镇神化，一个美好却无法实现的城镇神话。
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（本文原载于《经济观察报》）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 中国土地制度改革的逻辑与出路
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刘守英（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长）
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如果土地继续作为发动机来推动发展，集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推进到位。回归常态就是改变现在地方政府卖地模式，使政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上按现代土地制度来设计整个土地。
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中国的土地制度改革一直是一个热门话题，同时又是争议很大、难以达成共识的议题。中共十八届三中全会《决定》出台后，社会各界对其中关于土地制度改革的内容总体反应不错，但也有一些不同的声音，这很正常。面对争议，中央确定了土地制度改革的原则，由中央定方案，地方试点，然后统一部署，法律先行，等等。在我看来，在社会共识尚未完全达成的情况下，通过试点形成政策和制度，通过法律修改解决改革合法性，是适合这一领域的正确改革路径。
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从研究角度讲，对于这一问题有很多争论的声音，有这么大的分歧，是好事，更能激发我们进行更理性、全面的思考和更客观的分析。
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我最近一直在思考的一个问题是，对土地问题的求解，需要认真清理一下十一届三中全会以来的土改策略和路径，也就是要反思，中国土地制度的改革逻辑是什么？这套逻辑现在碰到了什么问题，是否还行得通？
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我的一个看法是，这些年来，改革推进一直在寻找折中办法，现在可能已经触碰到根本问题。如果不在这根子上面下功夫，不在更深层问题上找到突破口的话，土地制度改革可能很难有大的进展。
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选择与变迁的两大约束
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中国土地制度改革一直受到两大约束：一个是制度制约，另一个是目标制约。这两个约束决定着整个土地制度的选择与变迁。
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