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有了上面的这几条制度制约，基本上就决定了土地制度改革中，哪些是可选择的，哪些是不可选择的。
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二是目标制约。七届二中全会毛泽东提出把中国从农业国变成工业国。1949年以后的中国共产党一直就在为这个目标而努力。农业国变工业国的核心是实现经济的现代化。
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无论是在计划经济时期还是在改革时期，不管有多大争议，面临多大困难和挫折，经济现代化一直是执政党达成的一个基本共识和目标。十八届三中全会提出被有些人所称的“第五个现代化”——国家治理体系和治理能力的现代化，实际上是制度现代化。
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要实现农业国向工业国的转变，在苏联范式下，只能是国家工业化和剥夺农民。由此发展模式决定的基本利益格局就是农业为工业服务，农村为城市服务。土地制度安排就是服务于这一目标的主要工具，土地制度变革也不能与这一目标导向相冲突。
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因此，中国土地制度选择与变革实际上一直受到两个制约：土地制度是公有制的最主要实现形式，土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑。
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第一，所有制是锁定的。土地制度公有制是被锁定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表现形式是：城市土地国有制和农村土地集体所有制。这是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。
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第二，土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二个层面寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，以提高土地利用效率。
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第三，土地成为发展的工具。从经济学上来讲，土地是派生性需求，它应该是引致型的，也就是经济发展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，从计划经济到改革时期再到现在，我们是倒过来的。在整个发展中，土地实际上起的是发动机的角色，成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国，为了实现经济现代化的目标，土地充当发动机的角色跑在最前面，然后来推动发展往前走。
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土地制度改革实际上看三块地：一是分给农民的承包地，二是农民盖房子的宅基地，三是农地转用，即农用地变成非农用地。这三块地在制度变革上基本就是在所有制锁定下，从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程，但是权利功能是级级弱化的。
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怎么讲？对农地即承包地，现行的逻辑是维持集体所有权，强化农户使用权。也就是强化产权，两权分离以后把产权做强，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。虽然是“两权分离”，但是做强后者。这是农地的改革逻辑。
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宅基地不是这样。对宅基地虽然也是将集体所有权和使用权分离，但宅基地制度演化的结果是强化了前者，模糊了后者。在构建宅基地制度时，集体所有权是越做越强，农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的，农民宅基地的产权功能基本丧失。
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农地转用这一块就更差了。农地转用基本上就是剥夺农民集体所有权和使用权。在转用上，它启动了城市国有和农村集体所有的架构，结果是“两权分离”实际上变成了两种所有制的分治，这种分治导致集体所有权和使用权基本上被取消。
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农地制度选择与变迁
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农地制度变革的努力一直未停息过
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农地领域的制度选择与变迁是被关注最多的。20世纪80年代农地改革之前制度选择的结果，可以用四个方面来概括。
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一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制废除地主的私有制，但继续保留着私有制。
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二是用合作制来取代农民所有制，即初级社。初级社的时候还是私有的，但是用合作制取代了农民的所有制。
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三是以集体所有制取代合作制。就是到了高级社、人民公社的时候，是用集体所有制来取代合作制。
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四是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”，就是所有权的一级在生产队，但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用，不过是以生产队为基础。
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对于集体制度下农地制度安排缺陷的研究，已有定论，由于行政权替代产权功能，对生产者激励低下，努力与报酬不对应，导致生产绩效很差，因而在底层事先发动，地方与中央改革者的支持与互动，推动包产到户改革在全国普遍化，然后以法律形式制度化。
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现在很多人批评农村改革在20世纪80年代中期以后就停滞了。在我看来，批评得不是很恰当。其实问题不是没有改革，改革一直在做，80年代中期以来一直在努力。关键是在制度选择上做了框定，因此就只能做到这样，即：不动所有制，强化使用权。怎么做的呢？
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第一，从承包期上着手。从产权来讲，最主要的是农民的预期要稳定，也就是把承包期不断延长，一直延长到农民与土地的关系稳定。
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从1984年明确15年承包期，到第二轮承包时延长到30年(在此期间又提出“增人不增地，减人不减地”，将贵州湄潭的试验上升成全国的政策和法律)，一直到2008年提出“长久不变”。这套制度安排就是为了稳定预期。
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对“增人不增地，减人不减地”，一直争议很大。这是1987年原中央农研室在贵州湄潭进行试点基础上形成的制度安排。当时就面临改革进行不下去了，杜润生老先生提出建立改革试验区。土地制度方面有三个，其中就有贵州湄潭县的“增人不增地，减人不减地”，实际上是对整个集体所有制的一个根本改革。
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集体所有制一个最重要的制度安排就是作为集体经济组织成员，人人有份。既然是人人有份，那增加的人也应该分一份，减少的人就应该拿出来，所以这套以成员权为基础的制度安排的结果是增人就得调地，减人也得调地。导致的结果就是影响农民的行为预期，再就是土地的细碎化。
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