1703217159
1703217160
公共权力就是迄今为止我们人类能够想到的最有效制约“人的欲望”无限制发挥的最有效手段。但问题是掌握公共权力的人也是“人”，不是“神”，也可能犯错误，利用公共权力“谋私利”来满足自己的欲望。历史和现实证明，这种以权谋私的行为在任何政治体系中都可能发生，如果掌握公共权力的人能够公正地按照公众的意愿来行使权力，那就是为“天使插上了翅膀”，社会的发展进步、人民的福祉就有了保障，反之，则是为“魔鬼提供了武器”，人民的幸福和安宁就成为一个“问题”。
1703217161
1703217162
当然，为了限制掌握公共权力的人利用权力“干坏事”，人类最聪明的头脑思考了几千年，只是到最近几百年才有了头绪，并逐步在制度上得到落实。这就是我们所说的“政治文明”，其核心是“使公共权力公开透明”，并“用民主的办法限制权力滥用”。当然，民主和“权力公开透明”是一个极其复杂的制度安排过程，需要我们认真去做，这是我们迈向现代化过程的“必修课”，否则，我们就很难实现从“现代化”到“现代性”的惊险一跳，跨过现代性这一“门槛”。目前我们所做的政府信息公开透明、政务公开、领导干部家庭财产申报等改革实践，是限制“权力滥用”的关键步骤，但关键是要真正去做，做好了人民就会满意。
1703217163
1703217164
其次，要切实通过制度落实民主集中制原则，解决权力过分集中的问题，特别是“一把手”权力事实上高度集中的问题。我们知道，权力过分集中主要表现为我们经常所说的“财权”和“用人权”。这在我们改革进程中是一个老问题，之所以经常成为一个话题，就是因为权力腐败经常出现在这两个领域，让人无可奈何。在公共机构中，特别是一些事业单位中，权力基本集中在“一把手”的手中，花钱和用人基本是“一把手”说了算，这种权力集中的情况严重到什么程度，我们怎么估计都不过分，一些人以组织的名义“划圈子”，选用自己的人，形成家天下，搞“小金库”，群众敢怒而不敢言。
1703217165
1703217166
长此以往，我们的公共组织的性质就会发生改变，权力就会异化，会对党和国家造成重大损失，必须引起我们高度警惕。我们常说要对症下药，其实，许多官员、学者，甚至普通民众都清楚“病根”所在，因为有大量的事实摆在那里，一目了然。也有大家公认的“治病药方”，比如用社会主义民主的方式、通过制度形式实现对权力的监督和制约，比如权力公开透明，比如用民主的方式选用“一把手”，比如人大代表与党代表的直选常任制，比如官员财产公开制度等等。这些都是制约监督权力的有效手段，只要我们从社会主义战略发展和国家治理现代化的高度来看待国家民族利益，用公共精神和社会良心指导我们的改革选择，把政治行政改革放到顶层设计的核心位置，我们就能把权力关在笼子里，防止权力异化，让权力为社会公共利益服务，为人民服务。
1703217167
1703217168
（本文原载于《人民论坛》）
1703217169
1703217170
1703217171
1703217172
1703217174
读懂中国改革2：寻找改革突破口 中国怎样反腐败才会有效？
1703217175
1703217176
郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）
1703217177
1703217178
中共十八大把反腐败提高到一个新的高度，新领导层一上任也即刻把反腐败提高到其最高的议事日程上来。反腐败方面的新发展对中国政治意味深远，具有多方面的含义。首先，把反腐败提高到执政党那么高的议事日程，从一个侧面说明了中国的腐败本身也已经发展到一个新的高度。实际上，刚刚过去的一年，中国政治充满了腐败的丑闻，从基层一直延伸到顶层。十八大结束没有几天，就有多名高官被暴露出腐败案件。改革开放以来，这种情况很少见。其次，腐败的深度和广度，已经深刻影响了执政党的形象和合法性。很多年来，高层一直在警告全党，腐败会“亡党亡国”。现在，各方面都已经感觉到了，如果腐败不能得到整治，那么“亡党亡国”越来越具有现实性。最后，新领导层展示了反腐败的巨大政治决心，在最低程度上减少腐败对执政党所能产生的致命影响，在最大程度上提高和巩固执政党的合法性。很简单，如果执政党继续腐败下去，哪有能力来实现民族复兴的使命？
1703217179
1703217180
不过，人们所面临的核心问题在于：如何反腐败才有效？反腐败早已经不是新鲜事。改革开放以来，每一届新领导层和新政府都是反复强调反腐败的，反腐败运动也从来就没有间断过。同时，中国也一直在向世界上所有清廉的国家和社会学习，学习它们如何有效反腐败。到今天，能学的，已经学了；能做的，也已经做了。但为什么腐败还是继续变本加厉呢？这才是需要人们深刻思考的。
1703217181
1703217182
一句话，中国并没有根据中国体制本身的特点，来设计反腐败体制或者机制。那么中国体制最主要的特点是什么呢？如果说多党制国家的主要特征是外部多元主义，中国制度的最大特点就是内部多元主义。我曾经多次强调，中国内部多元主义所面临的挑战，就是内部多元主义过度。这种内部多元主义如何表现在反腐败方面的制度特征上呢？又如何对反腐败产生着负面的影响呢？
1703217183
1703217184
概括地说，在反腐败方面，内部多元主义主要表现为反腐败机构过多，内部权力过于分散，不够集中。不仅党、政、人大、政协等都设立了反腐败机构，主要组织和机构都有自己的反腐败机构。较之其他所有国家，中国的反腐败机构是最多的。
1703217185
1703217186
太多反腐败机构相互掣肘
1703217187
1703217188
内部多元主义产生了诸多弊端。首先，内部反腐败机构过多的逻辑结果，就是反腐败责任极其不明确。这就导致了中国传统中典型的“和尚与水”的关系，即“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”。机构众多，又不互相协调或者协调得不好，导致了太多的权力内耗，各个机构之间矛盾重重。这种现象并不难理解，不同机构具有不同的利益。尽管各个机构名义上都是为了反腐败的，但实际运作的结果就是权力的争斗，反腐败反而演变成每一机构的“副业”。这是所有官僚机构运作的逻辑。因此，只有把众多的机构整合起来之后，它们的利益才能一致起来。
1703217189
1703217190
其次，机构众多会给腐败提供很多机会。为什么？有两个方面的原因。其一是，机构众多，反腐败不力；其二是，反腐败责任不明确，使得腐败有机可乘。其三，反腐败机构众多也导致了这些机构本身的腐败。因为所有这些反腐败的机构从属于不同的上级机构，因此，其他的机构有多腐败，反腐败的机构也必然有多腐败，甚至更腐败。反腐败机构往往掌握着有关腐败的信息，这些部门的领导人不仅更有技术和手段来进行腐败，而且能够逃避反腐败。这也就是为什么中国的公检法系统，是最腐败的一个系统的主要原因。
1703217191
1703217192
过去很多年里，中国各个反腐败机构派大量的干部官员到中国香港地区和新加坡去考察，学习这两个政府的反腐败经验。也应当说他们学到了不少经验，但一旦放到中国的制度环境里，这些在新加坡和香港非常有效的举措便不再有效。所有到这两个社会考察的官员都忽视了最重要的一点：香港的廉政公署和新加坡的反贪局都很小。一个小小的反腐败机构就造就了一个清廉的政府。在这两个社会，除了人们一般所说的高薪养廉、政府透明等因素外，就反腐败制度本身来说，最重要的就是权力高度集中，责任高度明确。反腐败机构又直属最高领导层。一旦发现腐败，应当承担责任者就非常明确。也因为责任明确，反腐败机构在预防腐败方面更是尽职。当然，另一个特点是，无论在新加坡还是香港，社会力量参与反腐败也非常得力。
1703217193
1703217194
很显然，当内部多元主义导致着诸多负面效应的同时，外部多元主义缺失更进一步使得腐败不可收拾。外部多元主义并不是说，中国要像其他国家那样，设立反对力量或者反对党。反对党并非反腐败的有效机制。很多人相信，只有多党制才能反腐败。但从经验看，这种观点显然过于简单。世界上那些实现多党制的社会，也同样非常腐败，甚至更为腐败。从外部制约来看，社会的参与要比反对党的参与更为有效。反对党的参与就是要夺取政权，夺取政权之后也往往同样腐败。而社会的参与较少政治性，更多的是为了一个清廉政府，因此更能有效地反腐败。不过，在中国，社会并没有有效参与反腐败的管道。一些制度例如举报制度一直存在着，但往往是名不符实，在很多方面也会产生很多负面效果。应当指出的是，在互联网产生之后，这种情况正在发生很快的变化。不过，社会对反腐败的参与总体上看，仍然是需要通过非正式的管道。
1703217195
1703217196
那么，通过怎样的制度改革才能实现有效的反腐败呢？
1703217197
1703217198
一句话，要大力减少内部多元主义，强化反腐败机构的权力。这方面，可以参照近年来大部制建设的经验，设立一个反腐败大部制，整合目前各个反腐败机构。当然，在这个机构内部可以设立不同的反腐败部门。同时，这个机构应当直属最高领导机构。
1703217199
1703217200
面对大面积的腐败，如何入手？在反腐败的手段和政策层面，人们需要一些新思维。除非发动毛泽东时代那样的大面积的群众运动，全面反腐败不仅不可能，也很难有成效，更有可能产生巨大的反弹。毛泽东时代已经过去，那个时代所特有的群众运动也过去了。面对新时代，人们应当换一种思维。首先，反腐败要依靠已经开始出现的“竞争性政治”。近代意义上的政治已经在中国开始，那就是干部官员之间的“竞争”。目前的这种竞争，因为明文规则的缺失，仍然很不规范，但最终逐渐会规范起来。各国政治经验表明，政治竞争本身就会通过各种方式暴露官员的腐败。实际上，今天中国很多腐败案件的发生（包括那些在互联网上曝光的案件），与其说是反腐败的结果，倒不如说是“政治竞争”的结果。对执政党领导层来说，所需要的是要利用“政治竞争”这个大趋势，而不是阻止这个大趋势。
1703217201
1703217202
要给清廉一个机会
1703217203
1703217204
首先，更为重要的是要给清廉一个机会。中国的腐败已经发展到这种程度，以至于清廉者没有生存的空间。很多腐败官员并不是一开始就腐败的，而是“屁股指挥脑袋”，到了一个腐败的环境，就不得不腐败。在党内，也并不是每一个官员都想腐败，也有一些官员不想腐败，但在全面腐败的环境里，“清廉”就成为一个人的巨大负资产。因此，应当考量的是如何给清廉一个机会？这是有可能的。例如可以通过人事录用机制，在任命官员的时候，可以问其是否愿意公开财产。如果不愿意者，那么不被任用。这至少可以避免“带病上岗”的局面，就是那些已经腐败的官员不再被继续任用。这部分人肯定很多，不可能人人都被查。但即使不去查他（她），至少可以中断其生涯。而那些愿意公开财产的官员，则可以被继续任用。
1703217205
1703217206
从具体的制度设计来看，也有很大的空间来改进反腐败的制度能力。首先，反腐败机构内部可以设立一个道德委员会。腐败既可以是狭义上的经济腐败，也可以是其他方方面面的，例如性贿赂、包二奶等等。这方面可以经过道德委员会来处理。世界上很多国家都设立有针对官员操守的道德委员会。在中国，道德委员会可以强化党政官员的职业伦理。中国历来被视为是一个道德国度，对官员的道德压力不仅必要，而且也可以对官员产生巨大的道德压力。
1703217207
1703217208
其次，反腐败不能是“左手”反“右手”。在一党制下，反腐败不力往往是因为“左手”反“右手”之故。大量的腐败都发生在“一把手”群体，也就是党的主要领导和其相关的官员。“党的领导”原则表明党的主要领导的重要性。在这样的情况下，如何反腐败？要通过制度设计。反腐败机构要错位设置，“下管一级”。和干部任命制度一样，对下一级官员的监督和检查要有上一级反腐败机构来做。也就是说，反腐败的权力不能由同一级官员来行使。同时，反腐败机构的工作人员的收入来源等等，都要和同一级政府隔离，保证他们不受同一级政府的影响。
[
上一页 ]
[ :1.703217159e+09 ]
[
下一页 ]