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第三个核心议题，创新社会治理，释放社会活力。在整体上，我们在很多方面走偏了方向，把社会管理变成了对人的行为管控。这次的决定是完全掉过来了，把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，治和管这个字的改变，意义重大。这次包括废除劳教制度、改革司法审判制度、省级以下司法实行垂直管理，将来可以建地区性法院，主要是解决地方权力对司法审判的干预，要保证司法公平公正，为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。再一个，要对社会放权，四大类社会组织都放开了，取消双边管理。行业协会和商会、科技的社会组织、公益的社会组织、社区服务的社会组织，基本都放开了。社会治理最终是要释放社会活力，不是把每个人都管起来，不是把行为控制起来。
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第四个核心议题，用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事。中国的现有体制有很多优势，比如说，可以集中力量办大事，比如说，一方有难，八方支援。但是中国最大的软肋，就是到现在没有找到一个四两拨千斤的管理、约束公权力的制度设计。监管公权力的主体还少吗？至少有六个主体——纪委、监察、审计、预防腐败、反贪和巡视，但是对一些单位的主要领导人，一个地方的主要领导人，对其有效监督几乎为零。如何衡量现有的监督体系是否有效，就看能不能找出一个县纪委书记把县委书记给监督下去的例子。如果找不到，这个制度就是失败的。还有，为什么这么多人边腐败边提拔？当市委书记、县委书记的时候，问题都暴露不出来，只有当他提拔到上一级政协副主席，上一级人大常委会副主任，离开这个地方了，他当书记时的问题才都暴露出来了。不是说我们愿意提拔腐败分子，是现有的监管制度没有办法发现。再比如，某个城市的主要领导人是哪里人，他老家的承包队大量在那个地方包揽工程。这是什么现象？反映了什么问题？如果监督制度不能对这些现象做出科学的、令人信服的解释，就说明这个监督体制有问题。所以这次专门设立了一个纪律检查的专项小组，下决心解决中国的软肋。比如说，它利用法律构建制度，用制度笼子来管人管权管事，让人民有监督的权利，公开透明，构建权力清单，保障干部清正、政府清廉、政治清明。党的十八大提出的“三清”改革目标很重要，但是如果没有760万党政公务人员个人的清正，政府清廉就是空话，只有公务员个人清正了，政府清廉了，我们才有可能实现政治清明。再就是创新监督的体制机制，除了省以下司法相对独立、垂直管理之外，要改变纪检监察体制，就是同一级党委再没有权力提名同级纪委书记、副书记了，由上级纪委提名，这个书记副书记是双重负责制，既要对同级党委负责，也要对上级纪委负责。这就解决王岐山同志所说的灯下黑的问题，就是解决一个县的纪委书记监督不了县委书记，一个市的纪委书记监督不了市委书记的问题。再就是巡视制度的广覆盖、全覆盖，不仅党政机构，还有事业单位、国有企业。此外，对官员提出更严格的要求，比如不准超标配办公室、不准超标配车等等。
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第五个核心议题，加大党政自身改革力度，提高公信力，包括转变作风、降低“三公”消费、反对四风、公开透明等。特别是八项规定出来后，产生相当大的影响。
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现在高层领导是严厉治官。我在10年前，曾提过中国公共治理的14字方针，第一严治官，第二善待民，第三创新政体，第四稳定银根。没想到10年以后，这届政府意图很清晰，严厉地控制管理官员，螺丝将会越拧越紧。现在官员治理制度化了，出台了党政机关节约条例、八项规定、反四风、严格清车、清办公室，螺丝越拧越紧。现在确实引起很大的反弹。广东省一个月有四个厅级干部辞职了，下海了。但是我的看法是这样的，中国如果不治好760万党政干部队伍的话，共产党和政府的公信力很难再次得到老百姓的信任。而这是一个痛苦的过程，可能会是一个大浪淘沙的过程。经过这样的严格控制以后，一些被淘出来的人可能是意志薄弱者。我估计将来在队伍建设方面会管理得更加严格。
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但是中国的核心问题在于用人，所有的问题都在于用人这个问题上。如果不解决用人这个问题，很多问题解决不了。一把手用人，一把手说了算，这是非常大的问题。我曾经在这方面写过一些建议，我的建议就是，县一级的书记和县长由一个人来当。书记、县长由两个人当，绝对是错误的、不好的体制，是闹矛盾的体制，很容易产生冲突。两条线一个人当，书记县长一个人当，人大常委会主任不能由书记兼任。两条线选出一个一把手，这不改变党管干部的原则。共产党可以推荐四个到五个合格的书记候选人，让党员代表大会投票。候选人演讲，党员代表大会认为将来谁当书记合适，投票出来，一二三四排出来，前三名就竞争县长去。候选人到人代会去演讲，竞争县长，最后人代会认为谁最合适，谁当选县长，谁就既是县长又是党委书记。让党员和人民群众决定一把手。这样他就不会只对上面负责，也要对下面负责。第一任人唯贤；第二任人唯信。当一把手以后，任命哪一个局长，书记兼县长说了算，但是要承担连带责任。这样既能体现中国共产党的执政领导地位，也能保证决策的效果和不腐败。人大常委会主任是独立的一条线，纪检是一条线，两条线监督一把手。我现在要进一步完善这个建议。
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排除改革的阻力需要更大的勇气和智慧
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这次改革方案得到广泛认可，这个顶层设计不易，制订好的方案不容易，把好的方案变成现实更难。在我看来，公共治理变革要上下联动。从政府这个视角来看，行政改革是整个政治体制的下端，它能解决的是政企分开、转变职能、降低成本、提高效率。而在我看来，政治体制改革还有上端，有四个更核心的要素，就是宪法的权威、政党的作用、社会主义民主、社会主义法制。这四个是整个公共治理体系结构的上层部分，它更具有决定意义。所以要上下联动，不能只在行政层面做文章。
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就我个人理解，在未来公共治理变革中，最大的阻力可能来自两个方面：一是既得利益，二是政府自身。过去这几十年的改革可以叫第一次改革，十八届三中全会为标志的改革可以叫第二次改革。所谓既得利益，就是通过非公平竞争的手段和方式、借助公权力和政策资源、获取巨额利益的相关体。这里有三个关键词：一、它通过非公平竞争手段和方式，获取巨额利益；二、它借助公权力和政策资源，获取巨额利益；三、它获取巨额利益，主要指经济利益，但是也包括政治利益、社会利益。
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中国既得利益的形态有哪些？我在2011年发表过一篇文章，系统分析中国目前既得利益的表现形式。我提出三个灰色：灰色权力、灰色资本、灰色暴利。既得利益主要依赖公权力的影响力，通过子女、配偶、亲戚朋友，在市场进行资本套现，一夜之间就变成亿万富翁，这是最大的腐败，真正的腐败。现在中国的既得利益至少有三个形态，一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益；二是以垄断行业为代表的垄断既得利益；三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制相当多的中国社会财富。
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在目前中国环境下，既得利益至少激化了三种冲突：一是官民冲突，二是劳资冲突，三是贫富冲突。社会上弥漫着仇富仇官的心态，群体事件的后面、大量黑色资本的后面，我们都可以看到既得利益的影子。最大的困难就是和既得利益作战，危险还没有过去，是我们战胜既得利益，还是既得利益最后吞噬我们，现在还难以下定论。所以二次改革的成败，在很大程度上，取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。
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十八大以后，最高领导层不断对整个改革的趋势做判断，比如说，改革进入深水区，改革要啃硬骨头，改革没有坦途，改革要涉险滩，改革准备付出成本。决定还说，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境，改革只有起点，没有终点。这些说法，都说明一个问题，就是当前的环境下，改革难度大、阻力大、风险大。那么再看，高层对既得利益怎么判断？十八大后不久，李克强说，动利益比动灵魂更难。习近平多次讲，要有更大的勇气和决心，冲破利益固化的藩篱。习近平没有直接用既得利益四个字，但是在我看来，他说的利益固化，主要就是指既得利益。包括他最近进一步对整个反腐败说很多狠话，刮骨疗毒，猛药治病，反腐败不设上限，清除害群之马，所有这些，都是有所指的。这些判断就说明，既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。
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第二，阻力来自政府自身。政府不是有意识的阻力，其自身的惯性就可能对这次的全面改革形成阻力。这种阻力包括三个方面，一是观念，一是审批制度，一是部门利益。这三个因素有可能构成政府对这一轮改革的阻力。我们现在的审批制度，几乎可以看作是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。李克强说，他这届政府一共要拿掉567项审批事项，2013年不到一年，就拿掉了334项。审批改革如果不到位，改革很难成功，向市场放权，向社会放权，都是空的，而审批改革难度阻力是很大的。再一个是部门利益，权力部门化，部门利益化，利益个人化，个人利益团体化。限于篇幅，我重点阐述观念的障碍。我觉得如果没有760万公务人员观念的变革，没有观念的更新，肯定成为改革的阻力。观念中核心的有三个：政府的角色观念、服务观念、法制观念。
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我以法制观念为例，大家都很清楚，政府权力受到严格的法律限制，即法律不授权，政府无职权。政府权力和公民权利是相反的。公民权利在法律上规定的是不能做什么，不能杀人，不能放火。但是法律规定对政府来讲是你只能做什么，没有规定的你都不能做。所以才有一句话叫依法行政，依法行政的另外一个解读就是政府的所有作为都要有法律依据，否则就是乱作为。
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习近平上任以后，非常重视法治，包括十八届三中全会，也讲到法治中国，要树立宪法的权威。他所以强调法，我认为有两个考量，第一，基于“文革”的教训。“文革”最大的问题就是无法无天，法治完全被破坏了。刘少奇在他最困难的时候，拿着本《宪法》，在他中南海的住所里，几乎到了歇斯底里的地步，一部《宪法》保不住国家主席生命安危。刘少奇后来被紧急疏散到河南开封，死了以后放在开封地下室的过道里，这是“文革”导致的悲哀。现在第二个考量，我认为与薄熙来有关，就是重庆打黑。不是说打黑不好，但是打黑不能离开法治，离开法制，可能该打的不打，不该打的乱打。
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最后，我想到当年美国总统小布什讲的一段话，他说人类千万年的历史，最可贵的不是令人眼花心乱的科学技术，也不是文人们写的那么多浩瀚的著作，而是人类实现了对统治者的驯服，把统治者关在笼子里，让他不要害人。布什说，这个笼子就是国家的法律。布什继续说，他现在正站在笼子里向你们讲话。所以我说，如果没有正确的法制理念，我们的官员都可能成为这次改革的阻力。所以，中国在这样的环境下，就要以更大的勇气和决心来化解阻力，靠共识，靠思想解放，靠创新。如果当年没有邓小平支持胡耀邦发动真理标准讨论，“文革”难以否定；如果没有1992年邓小平南方谈话，中国改革到不了今天。所以这次全面深化改革方案的实施，又到了这样的关键时刻。我们越敢出手，越敢在关键领域推进改革，我们面临的危机风险越能够化解，越能够获得老百姓的信任和支持，中国共产党的执政地位会越巩固。反过来，越畏首畏尾、瞻前顾后、不敢出手，不仅危机难以化解，老百姓信任难以获取，甚至会威胁到中国共产党执政本身。这大概就是新的历史条件下，中国改革发展的辩证逻辑。
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（本文原载于《探索与争鸣》）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 直面中国经济社会风险
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竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）
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风险社会与不确定的未来
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可以说，对中国现阶段社会现实状况的正确认知与解读，是对中国未来现代化发展战略与实现路径进行顶层设计的基本前提。我们所关心的是，在人的自主性增强、社会现实出现复杂的多样性、社会各阶层的利益诉求急剧分化、社会发展的未来呈现极大的不确定性，以及社会公众的观点或意见纷呈而共识不断流失的状况下，我们能否重构与人类文明发展目的相一致的改革理论体系，并在这一理论体系的指导下通过渐进式改革，逐步实现社会发展的目标？
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不可否认，与信息技术革命把整个人类文明带入风险社会相一致，中国社会的快速现代化也正在把我们带入一个风险社会，改革与发展的不确定性在增强。正确认识阻碍改革与发展的关键领域和关键环节，并通过深化改革消除改革阻力，使现实的不确定性中内含着一个确定性的未来，是我们当前极为紧迫的任务。
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文明进程与发展经验表明：不确定性与现代化结伴而行，是人类社会在对现代性的苦苦追求中的一种常态化趋势，是当前文明发展现实状况在人头脑中的正常反应。唯其如此，不确定性这一概念才成为自20世纪60年代以来在哲学、人类学、政治学、社会学、历史学等研究领域的一个炙手可热的概念，尤以后现代主义、西方马克思主义、新自由主义为代表。它的总体特点是对现实的合理性提出思考、质疑和评判，并企图确定从当前状况中演变出某种结果，从而能对文明的未来或合理的现实性做出一个确定性的回答。
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无论是在理论上还是在实践中，不确定性都是对社会总危机的一个正常反应或总概括。在西方思想流派中，后现代主义者们基本是破坏多于建设，对不确定性社会的来临无能为力，几乎没有提出像样的社会问题解决方案。对此您怎么看？
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