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目前地方与国资委已推动的国企改革措施，仍与党的十八届三中全会要求的现代市场体系建设有重大差距。尤其是具有行政性垄断性质的央企改革，其中的一些举措甚至与建立现代市场经济体制的最终目标南辕北辙。
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国企改革的逻辑：从计划经济的两类低效率谈起
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中国的国企从计划经济时期开始逐步建立。如林毅夫教授所言，计划经济本质上是重化工业优先发展战略，这种战略首先在一个劳动力丰富国家带来第一类“资源误配低效率”，即把稀缺资本配置到资本密集，但只能带来很少就业的重化工部门，尤其是装备工业部门，而能发挥劳动力比较优势的轻工业特别是消费品工业，却被人为抑制。
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为实现重化工优先发展战略，政府不得不推动“三位一体”的计划经济模式：包括扭曲性的宏观价格体系、计划配置资源的方式，以及在农村与城市分别建立人民公社与国企微观运营机制。但也正是这种微观运营机制，带来计划经济中普遍存在的、由大锅饭、企业软预算约束等导致的第二类“工作激励低效率”。
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区分这两类低效率之所以重要，是因为转型经济学的大部分既有研究对传统计划经济本质上是一种重化工业优先发展战略缺乏足够的认识，从而忽视了第一类低效率，而过分强调计划经济的第二类低效率，这不仅可能让学术研究有所失焦，而且也难以理解为什么中国改革开放早期包括国企与乡镇企业在内的公有制企业不仅没有衰落，而且在相当一段时间内还获得了较大发展。
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一般认为，中国与前苏东转轨模式的重大差别，是前者更为“渐进式”。比如，在农村土地和国企改革上，中国都没有迅速推动私有化，但却利用双轨制实现了体制外的市场化突破。通过做大市场轨，也就相应缩小了计划轨，逐步迈向配置效率与激励效率更高的市场经济。上述理解，在一定程度上有助于解释为什么前苏东大部分国家在转轨初期经济快速下滑，而中国在开始转轨后却一直保持高速增长。
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但上述理解并不彻底。事后来看，中国之所以能实现上述渐进式改革，不仅要有一定的初始条件（比如城乡都存在大量剩余劳动力并可迅速发展轻工业），而且也是不自觉地，甚至在某种程度上迫于形势对前述计划经济两种低效率分别处理，并逐步实现两种效率依次改进并良性叠加的结果。
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比如，中国的改革从农村联产承包责任制开始，它有效地解决了人民公社中的第二类低工作激励效率问题。
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但联产承包改革的效果却不止于此：它不仅解放了很多农村剩余劳动力，为乡镇企业提供了廉价劳动力，更通过农业产出的增加创造出了新财富，从而对乡镇企业所生产的消费品形成了购买力；而乡镇企业雇工并支付工资，又进一步增加了消费品购买力。换句话说，解决第二类工作激励低效率的联产承包改革，通过对乡镇企业产品从供给、需求双方向的同时推动，带来了轻工业的大发展，从而又改善了计划经济中第一类资源误配低效率，结果是效率改进上形成了良性叠加。而这种叠加又是在乡镇企业可采取相对灵活的用工与激励制度下进行的。乡镇企业从成立开始，就比计划经济下的传统国企建立了更有效的激励机制，去激发管理层和工人的劳动积极性。
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虽然也从农村改革中得到借鉴，但20世纪80年代以来的城市改革，尤其是国企改革的逻辑，却有所不同：一旦不再坚持主要资源都投入重化工业乃至国防建设，而同时回城知青与城市新增劳动力开始带来巨大就业压力后，政府就不得不逐步放开轻工业的行业进入管制。地方政府一方面依托原来的轻工业国企，一方面还会建立更多的新国企去生产各类消费品。城市轻工业进入管制的放松直接促进了城市中第一类资源误配低效率的改善，并带来了相应的企业利润。这样，作为企业所有者的地方政府就可通过利润留成等方式去激励国企管理层和工人努力工作，从而又改善了计划经济中国企的第二类工作激励低效率，这又是一个效率改进上的良性叠加。
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不管是农村还是城市，上述分开且依次改善计划经济两类低效率的渐进式改革，其实对理解中国经济转轨早期更好的经济绩效至关重要。这种改革模式不仅使中国开始发挥轻工消费品生产的比较优势，同时也通过消费品生产创造了大量就业机会和劳动收入，提升了消费品的需求与供给，改善了人民生活，更重要的是，在此基础上，国企和乡镇企业的各种内部经营机制改革，包括利润留成、绩效工资、企业承包责任制等措施，都给公有制企业的管理层和工人带来了较为有效的工作激励。由此，中国也就逐步实现了对传统重化工业优先发展战略及其伴随计划经济模式的逐步突围。
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更重要的，消费品轻工业的发展还带动了计划经济时代被过度投资的重化工业产品需求，让其过剩产能可被充分利用起来。这一点，与苏联、东欧那些进行休克疗法的经济体形成了鲜明对比：后者基本上是同步解除了上下游行业的进入管制，并较快地推动了企业私有化。但在这些经济体中，由于下游消费品工业在短时间内无法充分发展起来并进一步对上游重化工业产生需求，其重化工业产能，包括能源、原材料产品的需求，从一开始就出现急速下跌。而中国的情况正好相反，甚至还因为轻工业对能源、原材料需求过旺，而不得不推行价格双轨制。
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从这个意义上看，价格双轨制内生于中国改革所选择的路径，更大意义上是中国所选取改革路径的一个结果，而非中国转轨成功的主要制度基础。更进一步来看，甚至中国改革路径本身也是在当时城乡经济严峻形势下政府被动选择，而非主动设计的结果。
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也正因如此，与苏联、东欧大部分经济体在改革初期经济出现的快速下滑相比，中国的改革从一开始就通过农业带动轻工业、轻工业带动上游重化工业的良性叠加与累积循环效应，实现了经济持续增长、就业增加与人民生活的稳步提升，这也为后来进一步的改革提供了强大的物质基础和政治支持。
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再回到国企改革和乡镇企业上来。20世纪80年代中国的企业改革，不仅原有公有制企业没有被私有化，相反各级地方政府，尤其是市、县地方政府还大大扩张了原有国企的产能，甚至新建了更多的国企和乡镇企业。不难发现，那时中国各地建立的乡镇企业，基本上都是“苏南模式”类的企业，换句话说，绝大部分是真正的公有制企业，只不过它们是县级以下政府组织（乡政府和具有准政府组织性质的村集体）主办的公有制企业，而那时所谓“戴红帽子”（假公有，实民营）的乡镇企业，总体来看不仅是少数，而且也主要集中于温州等少数地区。而温州等地之所以主要出现“戴红帽子”的民营企业，更有其特定的历史基础和地方政治结构因素。
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国企民营化的转型：并非越快越好
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至此，一个有意思的问题是，为什么公有制企业在中国经济转轨开始后相当一段时期内带来了经济的持续成长？为什么在中国转轨早期，经济学一般认为的民营企业更有利于提升效率和经济表现的规律并不适用？
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要对上述问题做出有效的回答，还是要回到前述计划经济中的两类低效率上来：首先是优先发展重化工业带来的第一类资源误配低效率，其次是建立国企与人民公社带来的第二类劳动者工作激励低效率。无论是中国的农村改革先改善第一类低效率、后改善第二类低效率，还是中国的城市改革反其道而行之，都是以一类效率改善为另一类效率改善创造有利条件，并以此为基础构造一个良性叠加的机制来持续推动增长。而出现这种良性叠加机制的初始条件，其实是计划经济时代消费品的极端匮乏和人民生活水平的极端低下。当然，计划经济时代的消费品短缺并不意味着当时百姓有足够购买力却无法买到所需消费品。但一旦中国通过有效改革（如联产承包责任制、城乡逐步放松对轻工业的行业进入管制）开始释放生产力后，就可以极大增加消费品供给，同时也创造农业、非农收入在内的新增财富，并最终提升对消费品的有效需求。
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事实上，直到20世纪80年代末期，中国绝大部分轻工消费品，乃至能源、原材料甚至是部分重化工业装备产品，都处于供不应求的状态。产品供不应求，实际上就意味着只要有办法组织起新增产能，基本上无论搞什么产权性质的企业都可以赢利。也正因如此，包括国有企业和乡镇企业在内的各类公有制企业，只要采用某些可以和利润挂钩的绩效激励，就可以较好地调动经营层和工人的劳动积极性。
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在这种情况下，公有制企业只要找对了市场需求，充分利用经济中充沛的劳动力组织生产，就可以改善计划经济中第一类资源误配低效率。而作为企业所有者的各级政府，也只需要通过承包制、利润留成等企业经营机制改革（而非所有制改革），去激励企业管理层和工人努力工作，有效地改善计划经济中第二类工作激励低效率。如是，这一阶段的公有制企业发展就不是一个太大问题。而相比于私营企业，公有制企业甚至因其可容忍一定程度的冗员而可能更有利于转型初期的社会稳定。
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显然，制造业产能不足、产品供不应求只是经济转轨中的一个过渡阶段，它不是也不可能是市场经济的常态。实际上，对于一般的市场经济而言，只要没有人为设置的过高行业准入管制，产能就会很快扩张，并迅速出现行业平均利润趋近于零的常态。
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正是从90年代初期开始，随着各地国企与乡镇企业不断扩建、新建，中国消费品乃至于能源原材料的短缺局面开始得到根本扭转，制造业全行业平均利润也从早期的30%~40%，较快地下降到接近于零的水平。原来那种生产什么都能赚钱的好日子结束了。这时，要激励公有制企业的经营层与工人努力工作，政府就必须不断提高企业利润留成的比例。实际情况也恰恰如此。当这些竞争性行业平均利润趋近于零时，承包合同中企业利润留成比例趋近于100%。
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一旦赚钱变得日益困难，公有制企业不可避免存在的预算软约束、“负赢不负亏”、所有者缺位等基本矛盾就开始凸显。当时，地方政府、企业与银行之间存在特殊的关联，地方为保税收、就业一般往往会为企业担保从银行贷款，这样，地方的国企、乡镇企业开始给金融系统带来了日渐增加的坏账。到90年代中期，当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并逐步采取措施断奶后，地方政府通过破产、改制乃至直接民营化去“甩包袱”的行动就自然展开了。
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回顾90年代中后期国企的“抓大放小”改革，那些地方政府兴办的、以轻工业为主体的各种国企与乡镇企业，其实很多在中央出台相关政策之前就已经开始了大规模破产与改制。而破产、改制动作比较缓慢，甚至最后还有所保留的，一般都是较高级政府，特别是中央政府所有的、具有一定规模经济的上游重化工、能源、原材料行业国企，还有一些高端服务业部门，如交通、电信、电网等。由于当时下游的消费品工业出现了严重产能过剩，这些被保留的少数上游大型国企在经营上也非常困难，也有一些进行了民营化改造，但这样的政府特殊支持还是让关键部门的一些大型国企继续存活了下来。
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前述讨论要说明的关键一点，是一个健全的市场经济体系与人为设定的行业进入管制不相容。一旦去除这些管制，行业平均利润率必然趋近于零，而这种情况下，一般而言民营企业是最有效率的产权安排。但是，从计划向市场经济转型的初期，政府并不一定要马上、全面推动私有化，完全可以在产能不足的转型早期，通过降低行业进入管制来改善计划经济第一类资源配置低效率，而这也将创造资源推动国企经营机制改革，并改善第二类工作激励低效率。只有当经济中出现产能过剩引致公有制企业软预算约束等劣势凸显时，地方政府才会推动公有制企业改造，但到此时，经济已持续增长一段时间，各级政府也已经有了较为雄厚的资源来为下岗职工埋单，甚至为破产企业处理坏账。同时，民营企业也开始逐步壮大，并为下岗职工的就业转换提供有效的减震。
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